Álit og aðrar niðurstöður

Lögreglu- og sakamál. Yfirstjórnarhlutverk ráðherra. Sjálfstæði og hlutlægni við rannsókn sakamáls. Mannréttindasáttmáli Evrópu. Málefnaleg stjórnsýsla. Sérstakt hæfi. Samskipti ráðherra við forstöðumann undirstofnunar. Aðstoðarmenn ráðherra. Siðareglur. Skráning formlegra samskipta. Upplýsingaskylda stjórnvalda gagnvart umboðsmanni.
(Mál nr. 8122/2014)

Hinn 29. júlí 2014 birtist frásögn í DV um að innanríkisráðherra hefði átt í samskiptum við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu um rannsókn á meðferð trúnaðarupplýsinga úr innanríkisráðuneytinu á sama tíma og rannsóknin var í gangi. Eftir að hafa rætt við lögreglustjórann og ríkissaksóknara og ritað innanríkisráðherra tvö fyrirspurnarbréf, auk þess sem forsætisráðherra voru einnig sendar fyrirspurnir, hóf umboðsmaður Alþingis hinn 25. ágúst sama ár frumkvæðisathugun á samskiptunum með vísan til þeirra heimildar sem honum er fengin í lögum um umboðsmann Alþingis þess efnis.

Við lokaafgreiðslu málsins kynnti umboðsmaður þáverandi innanríkisráðherra frekar tilefni athugunar sinnar og þær lagareglur sem þar reyndi á. Einnig gerði umboðsmaður grein fyrir þeirri afstöðu sinni að stjórnvöld geti ekki skorast undan því að veita umboðsmanni réttar upplýsingar um málsatvik. Í framhaldi af því afhenti fyrrverandi ráðherra umboðsmanni bréf 8. janúar 2015 þar sem ráðherrann gerði grein fyrir breyttri afstöðu sinni til atvika málsins og þeirra reglna sem áttu við um þau frá því sem kom fram í fyrri svörum og skýringum hans til umboðsmanns. Í bréfinu lýsti fyrrverandi ráðherra því yfir að þeim samskiptum ráðherra við lögreglustjóra sem um væri fjallað í málinu hefði í megindráttum verið rétt lýst að efni til í frásögn lögreglustjórans sem umboðsmaður hafði kynnt ráðherra. Jafnframt lýsti fyrrverandi ráðherra því yfir að það hefðu verið mistök af hans hálfu að eiga samskipti við lögreglustjórann vegna rannsóknarinnar meðan hún stóð yfir. Fyrrverandi ráðherra sæi nú að þessi samskipti hefðu hvorki verið fyllilega samrýmanleg stöðu hans sem yfirstjórnanda lögreglumála né því að lögreglustjórinn var forstöðumaður þess embættis sem vann að rannsókninni. Fyrrverandi ráðherra vissi nú að lögreglustjórinn kom lagalega sem slíkur að stjórn hennar sem forstöðumaður þess embættis sem vann að rannsókninni þrátt fyrir að annað hefði komið fram í samtölum þeirra. Þá tók fyrrverandi ráðherra fram að samskiptin hefðu ekki samrýmst nægilega hinni óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttarins og ekki verið að öllu leyti réttmæt af hans hálfu gagnvart lögreglustjóranum. Fyrrverandi ráðherra hefði að viðstöddum umboðsmanni rætt við fyrrverandi lögreglustjóra og beðið hann afsökunar á þessum samskiptum og framgöngu sinni í þeim. Þá væri fyrrverandi ráðherra jafnframt ljóst eftir yfirferð yfir málið að þau svör og skýringar sem hann veitti umboðsmanni í bréfum í tilefni af fyrirspurnum hans hefðu mátt vera ítarlegri og með bréfinu vildi fyrrverandi ráðherra tryggja að hann hefði veitt umboðsmanni þær upplýsingar í samræmi við lög um umboðsmann Alþings áður en athugun hans lyki.

Umboðsmaður lauk athugun sinni á málinu með áliti 22. janúar 2015.

Umboðsmaður tók fram að þótt í bréfi fyrrverandi ráðherra fælist breytt afstaða til þeirra lagalegu álitaefna sem á reyndi í málinu væri hún ekki að öllu leyti ótvíræð um tiltekin atriði og hann myndi því gera grein fyrir áliti sínu á því hvernig reyndi á þær reglur stjórnsýsluréttarins sem ættu að tryggja málefnalega stjórnsýslu með hliðsjón af lagareglum um sjálfstæði og stöðu lögreglunnar við rannsókn sakamála.

Eftir að hafa gert grein fyrir málsatvikum rakti umboðsmaður lagagrundvöll málsins. Hann fjallaði um lagareglur sem er ætlað að tryggja hlutlægni og sjálfstæði lögreglu við rannsókn sakamáls. Síðan benti hann á að af lögum leiddi að lögreglan félli undir yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra og að lögreglustjóri væri forstöðumaður embættis lögreglustjóra. Því næst fjallaði hann um reglur sakamálaréttarfars og tók m.a. fram að þeir sem rannsaka sakamál skulu vinna að því að hið sanna og rétta komi í ljós og gæta jafnt að þeim atriðum sem horfa til sýknu og sektar. Markmið rannsóknar sakamáls væri að afla allra nauðsynlegra gagna til þess að ákæranda væri fært að ákveða að henni lokinni hvort sækja skyldi mann til sakar, svo og að afla gagna til undirbúnings málsmeðferð fyrir dómi. Umboðsmaður tók fram að lagaumgjörð um ákærendur og þann þátt í störfum lögreglu sem lýtur að rannsókn sakamála hefði verið talin leiða til þess að hvað sem liði yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra með lögreglunni heyrði til undantekninga að ráðherra gæti skipt sér af rannsókn sakamáls. Þannig gæti ráðherra ekki gefið viðkomandi lögreglustjóra fyrirmæli um rannsókn einstakra sakamála. Þá rakti umboðsmaður ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu um réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns og tók fram að það leiddi af honum að rannsóknaraðili yrði að vera nægjanlega sjálfstæður og óháður þegar rannsókn lyti að brotum á þeim réttindum og frelsi sem sáttmálinn verndaði. Þar sem rannsókn lögreglu hefði beinst að broti sem hefði getað fallið undir 8. gr. sáttmálans, sem kvæði á um friðhelgi einkalífs, hefði getað reynt á hvort þessum kröfum sáttmálans væri fullnægt.

Því næst fjallaði umboðsmaður um reglur stjórnsýsluréttar um málefnalega stjórnsýslu. Annars vegar fjallaði hann um réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en í henni felst að allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda þurfa að vera málefnalegar. Hins vegar fjallaði hann um hina óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttar og tók fram að hún stæði því í vegi að stjórnvaldshafi sem færi með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart öðru stjórnvaldi hefði afskipti af einstökum málum eða meðferð stjórnvalda á því ef vanhæfisástæður þeirra reglna ættu við.

Vegna þess að í fyrra svari innanríkisráðherra til umboðsmanns kom fram að ríkissaksóknari hefði tekið ákvörðun um yfirstjórn á rannsókn sakamálsins tók umboðsmaður fram að rannsókn sakamála væri í höndum lögreglu nema öðruvísi væri mælt fyrir í lögum. Hann fengi ekki séð að í settum lögum hefði verið að finna heimild til fráviks frá þeirri reglu í málinu. Þá fengi hann ekki heldur séð að lögregla og ríkissaksóknara hefðu gengið út frá því við rannsóknina að henni ætti að haga með öðrum hætti en kveðið væri á um í lögum. Rannsókn málsins hefði því verið í höndum embættis sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu veitti forstöðu. Umboðsmaður tók fram að í bréfi fyrrverandi ráðherra 8. janúar 2015 hefði hann breytt afstöðu sinni til þessa atriðis og því legði hann til grundvallar að það væri ágreiningslaust að rannsókn málsins hefði verið í höndum lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu og þar með undir stjórn lögreglustjórans sem forstöðumanns þess embættis.

Næst vék umboðsmaður að þeirri athugasemd í fyrri svörum ráðherra að hann hefði í samskiptum sínum sett fram fyrirspurnir til að greiða fyrir rannsókn málsins og tryggja öryggi gagna frá ráðuneytinu. Umboðsmaður fjallaði um efni samskiptanna og komst að þeirri niðurstöðu að þau hefðu verið verulega umfram það sem gat samrýmst því að um væri að ræða efnislegar fyrirspurnir af hálfu innanríkisráðherra.

Umboðsmaður taldi jafnframt ljóst af efni samskipta innanríkisráðherra við lögreglustjórann að þau hefðu falið í sér ítrekaða gagnrýni og beinar athugasemdir ráðherra við það hvernig embætti lögreglustjórans stóð að rannsókninni, vinnubrögð lögreglunnar og einstakar rannsóknarathafnir. Hann liti svo á að þar hefði verið um að ræða harða gagnrýni ráðherra á ákvarðanir og störf lögreglunnar í málinu. Það var niðurstaða umboðsmanns að efni samskipta innanríkisráðherra við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu hefði ekki samrýmst þeim reglum sem ráðherra bar að virða um sjálfstæði og hlutlægni lögreglunnar. Samskiptin hefðu því verið ósamrýmanleg stöðu ráðherra sem yfirstjórnanda lögreglunnar. Þá taldi umboðsmaður að tengsl ráðherra og hagsmunir af framvindu rannsóknar sakamálsins hefðu verið slíkir að þessi samskipti, miðað við efni þeirra, hefðu farið í bága við hina óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi í stjórnsýslunni. Umboðsmaður gat því ekki fallist á það sem fram kom í bréfi fyrrverandi innanríkisráðherra um að orðin „fyllilega“ og „nægilega“ ættu við. Þeim reglum sem um ræðir hefði einfaldlega ekki verið fylgt.

Umboðsmaður tók einnig fram að þegar ráðherra ætti í samskiptum við undirmenn sína eða forstöðumenn undirstofnana yrði hann að gæta að því að samskiptin væru málefnaleg gagnvart viðkomandi starfsmanni og að ekki væri gengið lengra en réttmætt gæti talist innan þess lagaramma og sjónarmiða sem við ættu hverju sinni. Til viðbótar kæmi sú almenna skylda ráðherra að sýna kurteisi, lipurð og réttsýni í samskiptum sínum við undirmenn sína. Umboðsmaður taldi að af lýsingu lögreglustjórans á tilteknum samtölum hans við ráðherra mætti ráða að ráðherra hefði ekki gætt þess nægjanlega að virða þá stöðu sem lögreglustjórinn var í og þau viðmið um háttsemi sem ráðherra ber að fylgja í samskiptum við forstöðumann undirstofnunar. Ráðherra hefur beðist afsökunar á þessum samskiptum og framgöngu sinni í þeim.

Þá var það niðurstaða umboðsmanns að samskipti aðstoðarmanna ráðherra, sem höfðu á þeim tíma réttarstöðu sakbornings, við lögreglustjórann þar sem þeir óskuðu eftir að hann brygðist við tiltekinni frétt hefðu ekki verið í samræmi við hina óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttarins.

Umboðsmaður taldi enn fremur að það gæti hvorki samrýmst sjónarmiðum um gagnsæja stjórnsýslu né lagareglum sem eftirlit umboðsmanns Alþingis byggist á að ráðherra eða lögmaður á hans vegum hefði beint samband við þann opinbera starfsmann sem veitt hefði umboðsmanni upplýsingar og krefði hann skýringar á því sem hann hefði greint umboðsmanni frá. Umboðsmaður tók fram að hann vænti þess að umfjöllun hans yrði stjórnvöldum almennt í framtíðinni tilefni til að gæta að þessum atriðum í störfum sínum.

Umboðsmaður taldi að innanríkisráðherra hefði ekki sýnt fram á að hann hefði fylgt 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, þar sem kveðið er á um skyldu ráðherra til að leita sér ráðgjafar. Hann beindi þeim tilmælum til þess ráðherra sem nú fór með innanríkisráðuneytið að framvegis verði gætt að þessu atriði í starfi ráðuneytisins.

Þá tók umboðsmaður fram að hann hefði sent forsætisráðherra bréf þar sem komið væri á framfæri tilteknum ábendingum um framkvæmd og grundvöll siðareglna fyrir ráðherra, reglur um skráningu formlegra samskipta og funda og hlutverk og stöðu aðstoðarmanna ráðherra.

Umboðsmaður lagði áherslu á með vísan til þess eftirlitshlutverks sem honum er falið með stjórnsýslunni að afskipti ráðherra, sem fór með yfirstjórn lögreglunnar af lögreglurannsókn sakamáls, sem tengdist honum sjálfum á tiltekinn hátt, og sú framganga sem lögreglustjórinn lýsti væri ekki aðeins andstæð þeim reglum sem fjallað væri um í álitinu heldur einnig til þess fallin að gera þeim sem rannsaka sakamál óhægt um vik að rækja það starf sitt í samræmi við gildandi reglur. Þá væru slík afskipti almennt til þess fallin að skapa tortryggni um aðkomu ráðherra að lögreglurannsóknum, óháð því hvort það hefði orðið reyndin í þessu tiltekna máli.

Að lokum tók umboðsmaður fram að í ljósi svara ráðherra til hans vegna athugunar á þessu máli teldi hann tilefni til að minna á að réttar upplýsingar um málsatvik væru í senn forsenda þess að umboðsmaður gæti lagt mat á lögmæti ákvarðana og athafna stjórnvalds miðað við raunveruleg málsatvik og veitt Alþingi réttar upplýsingar um starfshætti stjórnvalda. Að sama skapi væri slíkt grundvöllur fyrir því að starf umboðsmanns og niðurstöður hans gætu orðið þáttur í þinglegu eftirliti Alþingis með framkvæmdarvaldinu. Með bréfi sínu 8. janúar 2015 hefði fyrrverandi ráðherra bætt úr þeim annmarka sem hefði verið á fyrri svörum hans. Umboðsmaður tók þó fram að málið hefði orðið mun einfaldara í sniðum og ekki tekið þann tíma sem raunin varð ef sú afstaða ráðherra sem fram kom í bréfinu hefði komið fyrr fram. Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til þess ráðherra sem nú fer með innanríkisráðuneytið að framvegis yrði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem væru rakin í álitinu um upplýsingagjöf til umboðsmanns. Þá vænti hann þess að stjórnvöld gættu almennt að þessum sjónarmiðum í framtíðarstörfum sínum.




I. Frumkvæðisathugun umboðsmanns Alþingis

1. Tilefni og afmörkun athugunar

Hinn 29. júlí 2014 birtist frásögn í DV um að innanríkisráðherra hefði átt í samskiptum við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu um rannsókn á meðferð trúnaðarupplýsinga úr innanríkisráðuneytinu. Þessi frásögn varð til þess að ég taldi ástæðu til að ræða við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu og ríkissaksóknara. Þau samtöl urðu mér tilefni til þess að óska eftir upplýsingum frá ráðherra um þessi samskipti og hvað hefði komið fram í þeim, fyrst með bréfi, dags. 30. júlí 2014, og síðar 6. ágúst s.á. Ljóst var að svörum ráðherra og lýsingu lögreglustjórans á tilefni samskiptanna og efni þeirra bar ekki saman í veigamiklum atriðum. Í málinu reyndi jafnframt á reglur og sjónarmið um sjálfstæði rannsakenda sakamála með tilliti til aðkomu ráðherra að þeim málum. Það var því niðurstaða mín að taka umrædd samskipti til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Með bréfi, dags. 25. ágúst 2014, greindi ég innanríkisráðherra frá ákvörðun minni og óskaði eftir að ráðherra lýsti afstöðu sinni til lýsingar lögreglustjórans á efni samskiptanna og þeirra lagareglna sem ég taldi að reyndi á í málinu. Ráðherra svaraði með bréfi, dags 9. september 2014.

Ég legg áherslu á að athugun mín á þessu máli beinist eingöngu að því hvort það hafi samrýmst gildandi reglum að innanríkisráðherra og aðstoðarmenn ráðherra hefðu þau samskipti við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu sem um er fjallað í þessu máli á sama tíma og embætti hans vann að lögreglurannsókn á kærum vegna meintra brota sem kærendur töldu að mætti rekja til meðferðar innanríkisráðuneytisins og starfsmanna þess á trúnaðarupplýsingum um þá. Niðurstaða í því máli sem ríkissaksóknari höfðaði í framhaldi af rannsókninni, sem lokið var með dómi héraðsdóms 12. nóvember 2014 í máli nr. S-651/2014, breytir engu um þau afmörkuðu álitaefni á sviði stjórnsýsluréttar og sérstakra reglna sem fjallað er um í þessu áliti. Athugun mín lýtur eingöngu að umræddum samskiptum sem áttu sér stað á fyrri hluta ársins 2014.

Þegar þau samskipti sem hér er fjallað um áttu sér stað gegndi Hanna Birna Kristjánsdóttir embætti innanríkisráðherra og fór þá m.a. með málefni ákæruvalds, lögreglu og löggæslu, þar á meðal lögreglustjóraembættanna. Stefán Eiríksson gegndi þá embætti lögreglustjóra á höfuðborgarsvæðinu. Þegar vísað er til innanríkisráðherra, fyrrverandi innanríkisráðherra eða ráðherra í áliti þessu er átt við Hönnu Birnu Kristjánsdóttur og þegar talað er um lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu eða lögreglustjórann er átt við Stefán Eiríksson. Stefán hætti sem lögreglustjóri í lok ágúst 2014. Hanna Birna Kristjánsdóttir óskaði eftir lausn frá embætti innanríkisráðherra hinn 21. nóvember 2014 og lét af embættinu 4. desember s.á.

Við undirbúning að lokaafgreiðslu þessa máls hef ég átt fundi og samtöl við Hönnu Birnu á tímabilinu frá 26. nóvember 2014 til og með 8. janúar 2015 þar sem ég hef farið yfir og kynnt henni frekar tilefni athugunar minnar og þær lagareglur sem þar reynir á. Með bréfi sem Hanna Birna afhenti mér 8. janúar 2015 gerir hún grein fyrir breyttri afstöðu sinni til atvika málsins og þeirra reglna sem þar áttu við um þau frá því sem kom fram í fyrri svörum og skýringum hennar til mín. Í næsta kafla er gerð grein fyrir efni bréfsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. janúar 2015.

2. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Við athugun mína á þessu máli ritaði ég innanríkisráðherra alls þrjú bréf sem ráðherra svaraði. Ég fékk einnig afhent afrit af þeim beiðnum sem embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sendi innanríkisráðuneytinu þar sem óskað var eftir aðgangi að tilteknum gögnum og tölvuskrám og svörum ráðuneytisins við þeim. Auk þess sem ég hef í bréfum mínum til ráðherra óskað eftir upplýsingum og afstöðu ráðherra til málsatvika hef ég gert grein fyrir þeim lögfræðilega grundvelli sem liggur að baki athugun minni á málinu og lýsingu sem lögreglustjórinn gaf á samskiptunum á fundi hjá mér 11. ágúst 2014. Þetta gerði ég til þess að innanríkisráðherra gæfist kostur á að svara hvort lýsing lögreglustjórans á samskiptunum væri efnislega rétt og þá skýra hvernig tilefni þeirra og það sem þar fór fram samrýmdist þeim lagagrundvelli sem ég vísaði til.

Ég gerði ráðherra grein fyrir ákvörðun minni að taka samskiptin formlega til athugunar að eigin frumkvæði með bréfi, dags. 25. ágúst 2014. Áður hafði ég hinn 11. sama mánaðar kvatt lögreglustjórann á minn fund í samræmi við 2. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem hann lýsti samskiptum sínum við innanríkisráðherra á umræddum fundum og í símtölum. Lögreglustjórinn staðfesti það sem áður hafði komið fram í samtölum við mig og var frásögn hans hljóðrituð.

Þrátt fyrir að í þriðja bréfi mínu til innanríkisráðherra væri að finna ítarlega lýsingu lögreglustjórans á samskiptunum og þeim lagaatriðum sem ég taldi að skiptu máli við úrlausn málsins var litlu svarað um málsatvik í svarbréfi ráðherra. Að því er varðaði lýsingu lögreglustjórans á efni samskiptanna sagðist ráðherra ekki ætla og ekki geta stöðu sinnar vegna „haft opinberlega orðrétt eftir samskipti [sín] við embættismenn“ en gæti hins vegar fullyrt að upplifun hennar af þessum samtölum við lögreglustjórann hefði „ekki [verið] í samræmi við þá mynd sem [ég hefði dregið] upp í bréfi [mínu]“. Fyrst og fremst byggði ráðherrann á því að lögreglustjórinn hefði ekki verið stjórnandi umræddrar rannsóknar og að ríkissaksóknari hefði ákveðið að hann bæri formlega ábyrgð og færi með stjórn á rannsókninni en ekki embætti lögreglustjórans. Þá taldi ráðherra að þær lagareglur sem ég vísaði til í fyrirspurnarbréfi mínu ættu ekki við í málinu.

Að fengnu svari ráðherra taldi ég rétt afla frekari upplýsinga til þess að ljúka afgreiðslu minni á málinu. Því verður lýst hér á eftir. Þegar þær lágu fyrir óskaði ég eftir því að innanríkisráðherra kæmi á minn fund í samræmi við 2. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til þess að unnt væri að bera undir ráðherra atriði sem komu fram við frekari athugun mína á málinu. Sá fundur fór fram 3. desember 2014 eftir að ég hafði á fundi 1. sama mánaðar kynnt ráðherra þær nýju upplýsingar sem ég óskaði eftir að hann tæki afstöðu til. Í samtölum í aðdraganda þessara funda og eftir þá hef ég, auk þess að kynna ráðherra þær viðbótarupplýsingar sem komu fram eftir að bréf mitt frá 25. ágúst 2014 var sent, farið yfir fyrirliggjandi upplýsingar um málsatvik og gögn og þær lagareglur sem reynir á í málinu með ráðherra.

Ég hef gert ráðherra grein fyrir þeirri afstöðu minni að lög um umboðsmann Alþingis byggist á því grundvallaratriði að stjórnvöld geti ekki skorast undan því að veita umboðsmanni réttar upplýsingar um málsatvik. Slíkt sé forsenda þess að umboðsmaður geti rækt það eftirlitshlutverk sem Alþingi hefur falið honum. Ég hefði það sérstaklega til athugunar hvort fyrirliggjandi svör innanríkisráðherra í þessu máli hefðu verið fullnægjandi og hvort tilefni væri til þess að gera Alþingi grein fyrir því ef svo væri ekki.

Hinn 11. desember 2014 óskaði fyrrverandi innanríkisráðherra eftir fresti til að koma að frekari sjónarmiðum í tilefni af athugun minni. Þau bárust með svohljóðandi bréfi, dags. 8. janúar 2015:

„Í tengslum við þá frumkvæðisathugun sem umboðsmaður Alþingis hefur unnið að á samskiptum mínum sem fyrrverandi innanríkisráðherra og fyrrverandi lögreglustjóra á höfuðborgarsvæðinu, Stefáns Eiríkssonar, hefur umboðsmaður kynnt mér þau gögn og upplýsingar sem hann telur mestu skipta. Hann hefur líka farið yfir með mér þau lagalegu álitaefni sem risið hafa við athugunina um þessi samskipti og það sem okkur Stefáni fór á milli.

Auk þess að hafa átt þess kost að fara yfir þessi samskipti með umboðsmanni hef ég síðustu vikur fengið persónulegt svigrúm til að fara yfir atburðarrás málsins og viðbrögð meðan á lögreglurannsókninni stóð. Ég hefði kosið að margt hefði þar verið með öðrum hætti en raunin var. Sú heildarmynd sem ég hef fengið við þetta hefur orðið mér tilefni til þess að gera umboðsmanni grein fyrir eftirfarandi:

Það voru mistök af minni hálfu að eiga samskipti við lögreglustjórann vegna rannsóknarinnar meðan hún stóð yfir. Ég hefði, óháð skýringum lögreglustjórans og skilningi mínum og ráðuneytisins um að hann færi ekki með stjórn rannsóknarinnar, ekki átt að eiga í nokkrum samskiptum við lögreglustjórann vegna hennar. Ég sé nú að samskipti okkar voru hvorki fyllilega samrýmanleg stöðu minni sem yfirstjórnanda lögreglumála né því að lögreglustjórinn var forstöðumaður þess embættis sem vann að rannsókninni og ég veit nú að kom lagalega sem slíkur að stjórn hennar, þrátt fyrir að annað hefði komið fram í samtölum okkar. Þau samrýmdust ekki nægilega hinni óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttarins og ég geri ekki athugasemdir við að þeim hafi í megindráttum verið rétt lýst að efni til í þeirri frásögn sem umboðsmaður hefur kynnt mér. Mér er einnig ljóst að þessi samskipti voru ekki að öllu leyti réttmæt af mér gagnvart lögreglustjóranum. Ég hef þegar, að viðstöddum umboðsmanni, rætt við Stefán og beðið hann afsökunar á þessum samskiptum og framgöngu minni í þeim.

Mér er jafnframt ljóst eftir áðurnefnda yfirferð yfir málið að þau svör og skýringar sem ég veitti umboðsmanni í bréfum í tilefni af fyrirspurnum hans hefðu mátt vera ítarlegri og með bréfi þessu vil ég tryggja að ég hafi veitt umboðsmanni þær upplýsingar í samræmi við lög um umboðsmann Alþingis áður en athugun hans lýkur.“

Af þessu bréfi leiðir að þau svör og skýringar sem komu fram í þeim þremur svarbréfum innanríkisráðherra sem mér höfðu áður borist við fyrirspurnum mínum fela ekki að öllu leyti í sér að efni til þær upplýsingar og skýringar sem fyrrverandi ráðherra óskar nú eftir að byggt verði á í málinu. Í bréfinu er einnig fallist á að samskiptum ráðherra og lögreglustjórans hafi í megindráttum verið rétt lýst að efni til, m.a. í lýsingu lögreglustjórans sem kynnt var ráðherra í III. kafla bréfs míns, dags. 25. ágúst 2014. Með tilliti til þessarar breyttu afstöðu tel ég rétt að fara þá leið að birta bréf mín til ráðherra og svarbréfin sem fylgiskjöl með áliti þessu og gera aðeins að takmörkuðu leyti grein fyrir efni þeirra í álitinu. Ég tek fram að bréfin hafa öll verið birt opinberlega áður.

Í tilefni af athugun minni á þessu máli taldi ég jafnframt rétt að óska eftir upplýsingum frá forsætisráðherra í tengslum við siðareglur ráðherra og ritaði honum því bréf 6. ágúst 2014. Svar barst frá honum 15. sama mánaðar. Nánar verður fjallað um þessi bréfaskipti við forsætisráðherra í kafla IV.7 og gerð grein fyrir efni þeirra.

Í frásögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu af samskiptum innanríkisráðherra við hann kom fram að hann hefði rætt þau við ríkissaksóknara og þann aðstoðarlögreglustjóra og saksóknara við embætti hans sem fór með stjórn rannsóknardeildarinnar sem annaðist rannsókn sakamálsins sem beindist að ráðuneytinu. Ég hef rætt við báða þessa aðila og þeir hafa gert mér grein fyrir á hvern veg lögreglustjórinn lýsti samtölum sínum við innanríkisráðherra og hvað hafi komið þar fram. Samkvæmt beiðni minni afhenti innanríkisráðuneytið mér afrit af tölvupóstum milli ríkissaksóknara og ráðuneytisstjóra innanríkisráðuneytisins. Vikið var að efni þeirra í fyrirspurnarbréfi mínu til innanríkisráðherra, dags. 25. ágúst 2014, sjá fylgiskjal nr. 5. Einnig hef ég fengið gögn frá embætti lögreglustjórans um hverjir voru kallaðir til skýrslutöku vegna rannsóknarinnar og afrit af gögnum um samskipti lögreglunnar og ríkissaksóknara meðan á rannsókn málsins stóð auk upplýsinga um tiltekin atriði við framkvæmd rannsóknarinnar og tímasetningu þeirra.

Þegar athugun mín á þessu máli var á lokastigi taldi ég rétt að bera undir fyrrverandi lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu tiltekin atriði sem komu fram í svarbréfum innanríkisráðherra og óska nánari skýringa á tilteknum atriðum. Við þá yfirferð komu fram frekari lýsingar lögreglustjórans á því hvað kom fram í samtölum þeirra í kjölfar þess að dómar Hæstaréttar í tilefni af rannsókn sakamálsins voru kveðnir upp og birtir 2. maí og 16. júní 2014. Jafnframt lýsti hann athugasemdum ráðherra við aðkomu tilgreindra starfsmanna embættis hans að rannsókninni. Þá greindu lögreglustjóri og aðstoðarlögreglustjóri frá því að tiltekinn starfsmaður ráðuneytisins hefði á meðan rannsókn málsins stóð yfir rætt við þann síðarnefnda um atriði sem varðaði málið. Þessi ábending varð tilefni þess að ég birti frétt á heimasíðu umboðsmanns Alþingis 19. nóvember 2014 um frestun á birtingu niðurstöðu frumkvæðisathugunarinnar. Eftir að hafa kannað þetta síðastnefnda atriði nánar taldi ég nægjanlega fram komið að atriðið sem starfsmaðurinn ræddi við aðstoðarlögreglustjórann tengdist ekki þeim samskiptum sem frumkvæðisathugun mín beinist að eða gæfi tilefni til frekari athugunar af minni hálfu.

Í tilefni af því sem kom fram í svörum til mín um lögfræðilega ráðgjöf sem ráðherra hefði fengið innan innanríkisráðuneytisins óskaði ég eftir að ráðuneytisstjóri þess kæmi á minn fund og svaraði spurningum um það atriði og fleiri tengd málinu. Sá fundur fór fram 25. nóvember 2014.

II. Málsatvik

1. Tilefni lögreglurannsóknar

Tilefni þeirrar lögreglurannsóknar sem ríkissaksóknari fól lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu 7. febrúar 2014 voru kærur einstaklinga sem voru nafngreindir í skjali sem í frásögn fjölmiðils, sem birtist 20. nóvember 2013, var sagt vera óformlegt minnisblað innanríkisráðuneytisins er fjölmiðillinn hefði undir höndum og kærendur töldu að hefði borist úr ráðuneytinu. Rannsókn lögreglu laut m.a. að ætluðu þagnarskyldubroti eins eða fleiri starfsmanna ráðuneytisins, sbr. einkum 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Lögreglustjóranum var framsend tiltekin kæra með bréfi frá ríkissaksóknara „til viðeigandi meðferðar“ auk þess sem þar var fjallað um rannsókn á öðru máli sem varðaði sömu atvik. Í bréfinu beindi ríkissaksóknari því til lögreglu að afla þeirra gagna sem tilvitnaðar fréttir byggðust á sem og ákveðinna upplýsinga. Þá sagði að lögreglustjóri skyldi taka til athugunar hvaða leiðir væru færar til að afla gagna úr tölvukerfi innanríkisráðuneytisins um tölvupóstsendingar á tilteknum tíma. Síðar sagði í bréfinu: „Ríkissaksóknari telur rétt að rannsókn lögreglu fari að öðru leyti fram í samráði við ríkissaksóknara [...].“ Ég hef ekki fengið gögn eða upplýsingar um að frekari ákvarðanir hafi verið teknar um forræði á stjórn rannsóknarinnar.

2. Hvenær fóru fundir og símtöl fram?

Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu lýsir því að innanríkisráðherra hafi, bæði í símtölum og á tveimur fundum, rætt við hann og sett fram athugasemdir og gagnrýni vegna vinnu lögreglunnar við rannsóknina. Rannsóknin hófst eins og áður sagði 7. febrúar 2014 og hinn 20. júní s.á. sendi lögreglan ríkissaksóknara gögn málsins. Áður hafði embætti lögreglustjórans borist að minnsta kosti ein kæra frá einstaklingi vegna sama máls. Fyrir liggur að þessir tveir fundir fóru fram 18. mars og 3. maí 2014. en ekki liggja fyrir upplýsingar um fjölda símtalanna eða hvenær þau áttu sér stað að undanskildu því sem ráðið verður af lýsingum lögreglustjórans.

Lögreglustjórinn hefur lýst því að innanríkisráðherra og aðstoðarmaður ráðherra hafi í símtölum og á fundi eða fundum í janúar 2014 gert athugasemdir við að lögreglan hefði ekki upplýst ráðherra um að kæra væri komin fram á hendur ráðuneytinu. Þá hefur komið fram hjá lögreglustjóranum að fyrstu spurningar og athugasemdir ráðherra vegna rannsóknarinnar hafi líklega komið fram í símtölum fljótlega eftir að rannsóknaraðgerðir lögreglunnar hófust. Fyrsta beiðni lögreglunnar til ráðuneytisins um aðgang að gögnum og upplýsingum var send 10. febrúar 2014 og fyrstu skýrslur voru teknar af starfsmönnum ráðuneytisins hjá lögreglu 18. febrúar 2014. Aðspurður um tímasetningar símtalanna hefur lögreglustjórinn tekið fram að þau hafi iðulega átt sér stað í tengslum við einhverjar rannsóknaraðgerðir lögreglu og þannig hafi t.d. verið gerðar athugasemdir við það þegar lögreglumenn mættu í ráðuneytið án þess að gera boð á undan sér. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglunni mun sú koma lögreglunnar í ráðuneytið hafa átt sér stað 28. mars 2014.

Hinn 9. apríl 2014 haldlagði lögreglan tölvu annars aðstoðarmanns ráðherrans. Þann dag voru einnig teknar skýrslur af innanríkisráðherra og tveimur aðstoðarmönnum ráðherra hjá lögreglunni. Í framhaldi af haldlagningu tölvunnar hringdi ráðherra í lögreglustjórann og setti fram athugasemdir um það atriði. Hæstiréttur birti fyrri dóm sinn vegna lögreglurannsóknarinnar hinn 2. maí 2014. Lögreglustjórinn hefur lýst því að þann dag hafi ráðherra hringt í hann og sett fram margvíslegar athugasemdir vegna rannsóknarinnar, m.a. í tilefni af því sem fram kom í dóminum. Í kjölfar símtalsins boðaði ráðherra lögreglustjórann til fundarins 3. maí 2014. Hinn 8. sama mánaðar hafði lögreglan boðað annan aðstoðarmann innanríkisráðherra til framhaldsskýrslutöku sem átti að fara fram fjórum dögum síðar. Lögreglustjóri hefur sagt að hann hafi fljótlega fengið símtöl og athugasemdir frá ráðherra um tímasetningu skýrslutökunnar. Henni hafi í framhaldinu verið flýtt og farið fram 10. maí 2014.

Meðal þess sem lögreglustjórinn hefur sagt að hafi komið fram hjá ráðherra í einu samtala þeirra er að þegar þessu máli yrði lokið þá væri alveg ljóst í hennar huga að það þyrfti að rannsaka rannsókn lögreglu og ríkissaksóknara. Þessi ummæli ráðherra urðu lögreglustjóranum tilefni til þess að gera ríkissaksóknara grein fyrir þeim. Samkvæmt frásögnum lögreglustjórans og ríkissaksóknara telja þeir að þetta samtal þeirra hafi hafi farið fram um miðjan maí 2014.

Hinn 16. júní 2014 birti Hæstiréttur síðari dóm sinn vegna lögreglurannsóknarinnar. Lögreglustjórinn hefur sagt að í kjölfar þess hafi ráðherra hringt til hans og haft uppi gagnrýni á vinnubrögð lögreglunnar við rannsókn málsins með líkum hætti og áður. Þess skal getið að tiltekin ummæli sem fram komu úr kröfugerð lögreglunnar í úrskurði héraðsdóms sem fylgdi dóminum urðu innanríkisráðuneytinu tilefni til að birta athugasemd á heimasíðu þess 18. júní 2014.

Hinni formlegu lögreglurannsókn lauk 20. júní 2014 þegar lögreglan sendi ríkissaksóknara gögn málsins. Þótt upplýsingar um tímasetningu samskipta innanríkisráðherra og lögreglustjórans liggi aðeins að hluta fyrir er ljóst af framangreindu að þau áttu sér stað af og til á því tímabili sem rannsókn lögreglunnar stóð yfir. Ég tek það fram að ég tel að ekki sé tilefni til þess að fjalla í þessu áliti um þá tvo fundi sem ráðherra og lögreglustjórinn áttu 16. júlí og 18. júlí 2014 og lýst er í bréfi ráðherra frá 15. ágúst 2014 enda vörðuðu þeir ekki þau samskipti sem hér eru til athugunar.

3. Hvert var efni samskipta ráðherra og lögreglustjórans um lögreglurannsóknina?

3.1 Svör ráðherra fram að frumkvæðisathugun

Í samtali mínu við lögreglustjórann eftir að frétt um samskipti innanríkisráðherra við hann birtist í DV lýsti hann samskiptum þeirra meðan lögreglan vann að rannsókn á þeim kærum sem beindust að ráðuneytinu og starfsfólki þess. Á grundvelli þessara upplýsinga óskaði ég í bréfi til ráðherra, dags. 30. júlí 2014, m.a. eftir upplýsingum og tiltækum gögnum um hvert hefði verið tilefni þessara samskipta og hvað hefði komið þar fram af hálfu ráðherra um rannsóknina, sjá fylgiskjal nr. 1. Í svari ráðherra, sjá fylgiskjal nr. 2, kemur fram að ráðherra hafi átt „fjóra almenna fundi með lögreglustjóra á tímabilinu frá því framangreind rannsókn hófst í febrúar sl., en enginn þeirra [hafi verið] boðaður til að ræða rannsóknina sérstaklega.“ Þá segir í svarinu að á þeim mánuðum sem lögreglurannsóknin stóð yfir hafi ráðherra „jafnframt átt símtöl við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu vegna ýmissa mála.“ Fram kemur að engin skrá hafi verið haldin um samskiptin við lögreglustjórann og því hafi ráðherra ekki verið unnt að leggja fram gögn um þau. Síðar í bréfinu segir:

„Í þeim tilvikum sem rannsóknina hefur borið á góma í samskiptum mínum við lögreglustjórann hefur það snúið að þeirri viðleitni ráðuneytisins að greiða fyrir rannsókn málsins. Er hér fyrst og fremst um að ræða atriði sem snerta upplýsingaöflun lögreglunnar frá ráðuneytinu til að hægt sé að ljúka rannsókninni eins fljótt og unnt er. Sérstaklega hef ég spurt um öryggi þeirra gagna sem lögreglan hefur fengið aðgang að hér innan ráðuneytisins og varða umrædda rannsókn ekki með nokkrum hætti. Þá hef ég spurt lögreglustjóra hvenær vænta mætti þess að rannsókninni lyki.“

Ég spurðist nánar fyrir um ákveðin atriði með bréfi til innanríkisráðherra, dags. 6. ágúst 2014, sjá fylgiskjal nr. 3. Í bréfinu óskaði ég eftir upplýsingum um hvenær umræddir fjórir fundir hefðu farið fram, hvaða málefni/viðfangsefni hefðu verið til umfjöllunar á þessum fundum og hver hefði boðað lögreglustjóra til fundanna af hálfu ráðuneytisins/ráðherra. Þá ítrekaði ég ósk um að umboðsmanni yrðu afhent þau gögn sem til væru um þessa fundi, gögn sem lögð hefðu verið fram eða stuðst við á fundunum, þ.m.t. um fundarefni, boðun þeirra og skráningu.

Í svari ráðherra, dags. 15. ágúst 2014, sjá fylgiskjal nr. 4, er upplýst um hvenær umræddir fjórir fundir fóru fram og síðan segir: „Enginn þessara funda var, líkt og fram kemur í fyrra svari, boðaður eða haldinn til að ræða rannsóknina sérstaklega.“ Um fundina sem fram fóru 18. mars og 3. maí 2014 segir nánar í bréfi ráðherra að þeir hafi verið ákveðnir í sameiningu af ráðherra og lögreglustjóra í kjölfar samtala þeirra á milli. Þá er vísað til þess að ráðherra hafi eðli málsins samkvæmt regluleg samskipti við forstöðumenn undirstofnana ráðuneytisins í tengslum við þá málaflokka sem stofnanirnar sinna og síðan segir: „Tilefni fundanna var að upplýsa mig almennt um löggæslu- og öryggismál og stöðu ýmissa verkefna á því sviði. Á þessum fundum voru engin gögn lögð fram og ekki skrifuð fundargerð, enda voru þar ekki til umfjöllunar mál sem til meðferðar voru í ráðuneytinu.“

Eins og þessi svör bera með sér var það afstaða ráðherra að samskiptin við lögreglustjórann vegna rannsóknarinnar hefðu lotið að tilteknum spurningum um upplýsingaöflun lögreglu, öryggi gagna og hvenær vænta mætti að rannsókninni lyki. Að öðru leyti hefðu samskiptin lotið að því að lögreglustjórinn upplýsti ráðherra „almennt um löggæslu- og öryggismál og stöðu ýmissa verkefna á því sviði“.

3.2 Frásögn lögreglustjórans og viðbrögð ráðherra

Í bréfi mínu til ráðherra frá 25. ágúst 2014 lýsti ég þeim lagagrundvelli sem athugun mín byggðist á og gerði jafnframt grein fyrir lýsingu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á umræddum samskiptum þeirra. Lýsingin var að hluta til orðrétt og hafði komið fram á fundi með mér 11. ágúst 2014 þar sem hann staðfesti þar með það sem fram hafði komið í fyrri samtölum okkar. Í framhaldinu beindi ég tilteknum spurningum til innanríkisráðherra þar sem ég óskaði eftir afstöðu hans til þess hvort rétt væri greint frá því sem þeim hefði farið á milli auk þess sem ég spurði um nánar tilgreind atriði í frásögn lögreglustjórans og þá einnig með samanburði við þau svör sem fram hefðu komið í bréfum ráðherrans til mín.

Ráðherra svaraði með bréfi, dags. 9. september 2014, sjá fylgiskjal nr. 6. Þar kemur fram eins og áður er lýst að ráðherra segist ekki ætla og ekki geta stöðu sinnar vegna haft opinberlega orðrétt eftir samskipti sín við embættismenn og segir síðan: „... en get hins vegar fullyrt það að upplifun mín af þessum samtölum [við lögreglustjórann] var ekki í samræmi við þá mynd sem þér dragið upp í bréfi yðar.“

Í ljósi svara ráðherra óskaði ég eftir því að lögreglustjórinn kæmi á minn fund 17. nóvember 2014 til að unnt væri að bera undir hann tiltekin atriði. Á þessum fundi og í framhaldi af honum komu fram upplýsingar um tiltekin atriði sem ég taldi þörf á að kanna nánar og bera undir ráðherra eins og nánar er rakið í kafla I.2. Í bréfi fyrrverandi ráðherra, dags. 8. janúar 2015, sjá fylgiskjal nr. 11, kemur fram að hann geri ekki athugasemdir við að samskiptunum við lögreglustjórann hafi í megindráttum verið rétt lýst að efni til í þeirri frásögn sem ég hafi kynnt honum.

Ráðherra vísar þar til þeirrar lýsingar lögreglustjórans sem kom fram í bréfi mínu til ráðherra, dags. 25. ágúst 2014, fylgiskjal nr. 5, og þeirra viðbótarupplýsinga sem ég bar undir hann á fundi 3. desember 2014. Í samræmi við það sem kemur fram í bréfinu frá 8. janúar 2015 lít ég svo á að fyrrverandi innanríkisráðherra geri ekki athugasemdir við að þar sé því rétt lýst af hálfu lögreglustjórans að rætt hafi verið um þau efnisatriði sem komu fram í frásögn hans um þá fundi og símtöl sem ráðherra átti við hann og lutu að lögreglurannsókninni. Hvað sem líður fyrri svörum og skýringum ráðherra eru málavextir því ekki umdeildir að þessu leyti og með orðalaginu „að þeim hafi í megindráttum verið rétt lýst að efni til“ lít ég svo á að þar sé vísað til þess að það kunni að vera munur á því hvernig ráðherra og lögreglustjórinn muni hvernig tekið var nákvæmlega til orða um einstök atriði. Ég tek fram að þótt bréf þetta hafi borist mér eftir að innanríkisráðherra lét af embætti verður að hafa í huga að umrædd samskipti voru samtöl milli þeirra tveggja og ekki nýtur við neinna skriflegra samtímaheimilda. Af hálfu innanríkisráðuneytisins gat því aðeins sá ráðherra sem í hlut átti lýst þeim og tekið afstöðu til lýsingar hins viðmælandans. Ég hef því ekki talið tilefni til þess að bera þessa breyttu afstöðu undir núverandi innanríkisráðherra.

Þar sem bréf mitt til ráðherra frá 25. ágúst 2014 var birt á heimasíðu embættis umboðsmanns Alþingis og það fylgir með áliti þessu sem fylgiskjal nr. 5 tel ég ekki þörf á að rekja hér nákvæmlega lýsingu lögreglustjórans á samskiptunum heldur læt nægja að tilgreina þau efnisatriði sem rætt var um. Um tímasetningar vísast nánar til kafla II.2 hér að framan.

Samkvæmt því sem fram kemur í bréfinu lýsir lögreglustjórinn því að í símtölunum og á fundunum hafi ráðherra borið fram margvíslegar spurningar um framkvæmd rannsóknarinnar, meðferð og öryggi gagna sem lögreglan hafði aflað frá ráðuneytinu og sett fram athugasemdir og gagnrýni á það hvernig lögreglan stóð að rannsókninni. Samandregið hafi athugasemdir og gagnrýni ráðherra verið sett fram og lotið að eftirfarandi:

• Hvenær vænta mætti að rannsókninni lyki og athugasemdir við málshraða.

• Athugasemdir og gagnrýni um umfang rannsóknarinnar og í ákveðnum tilvikum um framgang lögreglu og einstakar rannsóknarathafnir. Lögreglustjórinn hefur vísað til þess að athugasemdirnar og gagnrýnin hafi lotið að skorti á upplýsingagjöf til ráðuneytisins vegna framkominnar kæru, fyrirvaralausri komu lögreglumanna í ráðuneytið, að því að rannsókn á símagögnum og fleiri atriðum hafi einungis beinst að ákveðnum starfsmönnum ráðuneytisins, haldlagningu á tölvu aðstoðarmanns ráðherra og tímasetningu boðaðrar skýrslutöku af aðstoðarmanninum.

• Sjónarmið um að fara þyrfti yfir rannsókn lögreglu og ríkissaksóknara á málinu þegar því væri lokið. Lögreglustjóri hefur lýst því að orð ráðherra um að „rannsaka“ þyrfti rannsókn þessara aðila á málinu hafi orðið honum tilefni til þess að hafa samband við ríkissaksóknara og greina frá athugasemdum ráðherrans og gagnrýni á rannsóknina.

• Athugasemdir og gagnrýni við framgöngu lögreglu og rannsóknina í kjölfar þess að dómar Hæstaréttar í kærumálum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu vegna lögreglurannsóknarinnar frá 2. maí 2014 í máli nr. 255/2014 og frá 16. júní 2014 í máli nr. 403/2014 voru birtir. Af frásögn lögreglustjórans verður ráðið að honum þótti framkoma ráðherra í símtalinu 2. maí 2014 hafa farið umfram þau mörk sem telja verði eðlileg. Í framhaldi af símtalinu hringdi ráðherra til lögreglustjórans og bað hann um að hitta sig á fundi í ráðuneytinu daginn eftir, laugardaginn 3. maí 2014, þar sem m.a. var rætt um símtalið frá deginum áður og rannsóknina.

• Hvað sem leið athugasemdum við störf lögreglunnar og rannsóknina hafi ráðherra tekið fram að hann væri ekki að reyna að hafa áhrif á rannsókn málsins heldur leita eftir svörum við spurningum. Þá hafi ráðherra tekið fram að ráðuneytið og ráðherra sjálfur afhentu öll gögn sem óskað væri eftir.

3.3 Viðbótarupplýsingar

Í lýsingu lögreglustjórans á samskiptum hans við ráðherra og því sem ég kynnti ráðherra með bréfi 25. ágúst 2014 er m.a. fjallað um samskipti í kjölfar birtingar á dómum Hæstaréttar. Í þeim málum hafði lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu kært til Hæstaréttar úrskurði héraðsdóms um vitnaskyldu fréttastjóra vefmiðils sem birt hafði frétt sem sögð var byggð á óformlegu minnisblaði innanríkisráðuneytisins sem vefmiðilinn hefði undir höndum. Þar sem ráðherra skýrði ekki í svarbréfi sínu til mín, dags. 9. september 2014, þrátt fyrir fyrirspurn þar um, hvað hefði komið fram í þessum samtölum eða tilefni og boðun fundar hans með lögreglustjóra 3. maí 2014 taldi ég rétt að óska eftir að lögreglustjórinn gerði nánari grein fyrir þessum samskiptum. Það gerði ég á fundi 17. nóvember 2014.

Á fundinum ítrekaði lögreglustjórinn að í tilefni af birtingu dómsins frá 2. maí 2014 hefði ráðherra gagnrýnt framgöngu lögreglunnar í því máli og tilhögun rannsóknarinnar. Þetta hefðu verið beinar og efnislegar athugasemdir og þá m.a. í ljósi þess sem komið hefði fram í úrskurði héraðsdóms og dómi Hæstaréttar um rannsókn lögreglu. Það hefði verið „eitt af því sem ráðherrann taldi vera stórkostlegt klúður í þessu máli af [hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu] þegar niðurstaðan [fékkst] í Hæstarétti [...] þegar [embættið tók] ákvörðun um að kæra til Hæstaréttar í stað þess að setja nýja kröfu fyrir héraðsdóm“. Sú ákvörðun lögreglunnar hefði „tafið málið óhóflega“. Þá hefði ráðherra einnig gert athugasemdir við að lögreglan væri að herja á blaðamenn. Af svörum lögreglustjórans verður ráðið að símtal ráðherra hafi verið honum erfitt vegna framgöngu ráðherra í því og vegna þess hafi honum verið óhægt um vik að koma að skýringum eða svörum.

Aðspurður um þessi ummæli lögreglustjórans á fundi hjá mér 3. desember 2014 sagðist ráðherra hafa rætt við hann en kannaðist ekki „orðrétt við þau ummæli“ sem að framan eru rakin. Ráðherra sagðist hins vegar hafa lýst áhyggjum sínum „af því hversu langan tíma rannsóknin [tæki]“. Líkt og í öðrum samskiptum þeirra hefði ráðherra „ávarpað“ þær áhyggjur. Þá hefðu þau rætt hvort það væru fordæmi fyrir því að blaðamenn væru kallaðir fyrir dómstóla vegna svona mála, þ.e. trúnaðarmála. Ráðherra benti á að á þessum tíma hefði rannsóknin staðið yfir í marga mánuði en við upphaf hennar hefðu henni verið veittar upplýsingar um að hún gæti tekið um mánuð.

Á fundinum 17. nóvember 2014 var lögreglustjórinn einnig spurður um samskiptin við ráðherra eftir að Hæstiréttur birti síðari dóminn 16. júní 2014. Hann sagði að í kjölfar þess að síðari dómurinn var birtur hefði ráðherra hringt í hann og gagnrýnt vinnubrögð lögreglunnar við rannsókn málsins með líkum hætti og áður, „þá er hún bara í rauninni að fara nánast yfir þetta svona lið fyrir lið, allar rannsóknaraðgerðir“. Sérstaklega hafi þó verið fundið að því að „fókusinn væri á aðstoðarmönnum hennar frekar en bara almennt á starfsmönnum ráðuneytisins“ og tilteknum upplýsingum sem fram hefðu komið í úrskurði héraðsdóms sem birtur var með dómi Hæstaréttar. Sama atriði hafi verið til umfjöllunar í frétt sem innanríkisráðuneytið birti á heimasíðu sinni 18. júní 2014.

Í hinum kærða úrskurði héraðsdóms, þar sem embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu var sóknaraðili, komu fram ítarlegar upplýsingar um rannsóknina sem lögreglan hafði unnið að, m.a. um símtöl starfsmanns ráðuneytisins sem í úrskurðinum var nefndur B við tiltekna fjölmiðla 19. og 20. nóvember 2013. Þá var gerð grein fyrir niðurstöðu rannsóknar á persónulegri tölvu B. Jafnframt kom fram að lögreglan teldi sig hafa rökstuddan grun um að starfsmaður ráðuneytisins hefði látið fjölmiðlum í té hið óformlega minnisblað og brotið gegn tilgreindum lagaákvæðum.

Lögreglustjórinn greindi frá því að ráðherra hefði nefnt „að það væri verið að setja í óeðlilegt ljós samtöl við sem sagt fjölmiðlamenn, þetta væri bara hlutverk og verkefni aðstoðarmanna, að vera í samskiptum við fjölmiðlamenn, að hún vissi nákvæmlega hvað þeim hefði farið þarna á milli í þessum samtölum og eitthvað svoleiðis. Ég held að þetta hafi líka komið fram í einhverri fréttatilkynningu frá ráðuneytinu“. Í fréttinni sem lögreglustjórinn vísaði til segir m.a.:

„Engu að síður er nokkuð fast að orði kveðið í umræddri kröfu gegn blaðamanni og einstaklingum, sem felst m.a. í því að persónuleg samtöl einstakra starfsmanna ráðuneytisins eru sett í sérkennilegt samhengi. Vegna þessa er rétt að árétta það sem liggur í augum uppi að stór hluti af daglegu starfi ráðuneytisins eru samskipti við fjölmiðla og ýmsir starfsmenn ráðuneytisins eiga mörg samtöl við fjölmiðla á hverjum einasta degi. Slík samtöl eru eðlilegur hluti starfa þeirra auk þess sem fram hefur komið að þau samtöl sem vakin er sérstök athygli á í umræddri greinargerð voru hvorki við þá blaðamenn sem lögregla kærði né tengdust þau umræddri rannsókn.“

Aðspurður um þessi ummæli lögreglustjóra sagði ráðherra á fundinum 3. desember 2014: „[...] í greinargerðinni sem fylgir þessum dómi Hæstaréttar vegna tiltekinna blaðamanna koma fram upplýsingar úr rannsókninni sem settu samtöl í það ljós að þau tengdust málinu. Á þeim tímapunkti var mér algjörlega óljóst, og okkur öllum í ráðuneytinu, og við bjuggum við þær upplýsingar frá mínum fyrrverandi aðstoðarmanni að þessi samtöl hefðu ekkert haft með þetta að gera. Það var sú staða sem við stóðum frammi fyrir. Og þessi fréttatilkynning byggir á því að við töldum og höfðum enga vitneskju um annað en það að samtölin hefðu snúist um eitthvað allt annað.“ Ráðherra sagðist einnig hafa haft áhyggjur af því að þarna hefðu komið fram upplýsingar úr rannsókn lögreglu sem ekki var lokið. Aftur á móti kvaðst ráðherra ekki muna nákvæmlega þessi orðaskipti enda langt um liðið og þá hvort hún hefði rætt þessi atriði við lögreglustjórann en hann „[minntist] þess ekki að þetta [hefði] verið rætt með þessum hætti“.

Þriðja atriðið sem ég bar sérstaklega undir ráðherra á fundinum 3. desember 2014 laut að upplýsingum sem komu fram eftir að ég sendi bréf mitt 25. ágúst 2014. Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu greindi mér frá því 1. desember 2014 að í samtölum ráðherra, bæði í síma og á skrifstofu hennar, hefði komið fram að hún „[hefði verið] með á hreinu nöfn nokkurra starfsmanna sem sinntu rannsókn málsins eða komu að því með einhverjum hætti.“ Ráðherra hefði nafngreint þrjá tiltekna starfsmenn í því sambandi og gert „þátt þeirra og ákvarðanir í málinu að umtalsefni“. Þá sagði að í þessu samhengi hafi komið fram „áhyggjur hennar af því að málið ætti sér pólitískar rætur“ og hefði í því samhengi verið vísað til fjölskyldutengsla eins rannsakenda. Aðstoðarlögreglustjórinn í Reykjavík hefur staðfest við mig að lögreglustjórinn hafi greint honum frá þessu samtali við ráðherra og því sem þar kom fram. Þeim hafi báðum verið verulega brugðið við þetta.

Aðspurður á fundi 3. desember 2014 um þessi ummæli lögreglustjórans kvaðst innanríkisráðherra ekki minnast þess að þetta hefði verið rætt með þessum hætti og um „þessi sérstöku nöfn“ en ráðherra tók fram að sér hefði verið kunnugt um hverjir komu að rannsókninni. Ég ítreka að eftir að þessar viðbótarupplýsingar voru bornar undir ráðherra á fundi hjá mér hefur mér borist bréf, dags. 8. janúar 2015, þar sem fram kemur að fyrrverandi innanríkisráðherra geri ekki athugasemdir við að samskiptunum við lögreglustjórann hafi í megindráttum verið rétt lýst í þeirri frásögn lögreglustjórans sem ég kynnti ráðherra.

Í skýringum sínum til mín hefur fyrrverandi innanríkisráðherra, með vísan til samskipta sinna við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu, tekið fram að símtöl og fundir þeirra þar sem rætt var um lögreglurannsóknina hafi byggst á þeim skilningi að lögreglustjórinn hefði ekki með höndum yfirstjórn rannsóknarinnar heldur væri hún í höndum ríkissaksóknara. Í því hafi falist að ríkissaksóknari hafi tekið allar ákvarðanir um rannsóknaraðgerðir og gefið fyrirmæli um þær. Í bréfi fyrrverandi innanríkisráðherra frá 8. janúar 2015 kemur fram breytt afstaða til þess hvaða þýðingu þetta atriði hafði. Málavextir um þetta atriði verða því raktir nánar þegar fjallað verður um lagareglur sem kveða á um hver fer með stjórn lögreglurannsóknar á sakamálum í kafla IV.1.

Áður en ég vík nánar að hvort og þá hvernig atvik í máli þessu samrýmdust gildandi lagareglum tel ég rétt að gera almenna grein fyrir lagagrundvelli málsins.

III. Lagagrundvöllur málsins

1. Lagareglur sem ætlað er að tryggja hlutlægni og sjálfstæði lögreglu við rannsókn sakamáls

Það er talið meðal grundvallaratriða í réttarríki og þáttur í mannréttindavernd borgaranna að gætt sé hlutlægni við rannsókn sakamála. Í því felst að almenningur á að geta treyst því að ákvarðanir lögreglu við rannsókn séu málefnalegar þannig að gætt sé jafnræðis meðal borgaranna, óháð því hver á í hlut. Aukið vægi mannréttindareglna og úrlausnir dómstóla á þeim vettvangi hafa orðið til að leggja áherslu á þessa þróun og festa hana í sessi. Þessar reglur beinast að því að tryggja að lögreglurannsókn mála sem lögbær yfirvöld hafa ákveðið að hefja, annaðhvort í tilefni af kæru borgara sem telur að brotið hafi verið gegn honum með refsiverðum hætti eða að eigin frumkvæði, fari fram án afskipta af hálfu þeirra sem ekki eru bærir eða hæfir til þess að koma að þeim málum, þ.m.t. vegna tengsla sinna við viðkomandi mál. Sérstök áhersla hefur verið lögð á að þeir stjórnmálamenn sem jafnframt koma að störfum í stjórnsýslunni og fara þar með almennar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir hafi ekki afskipti af rannsóknum einstakra sakamála.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort samskipti innanríkisráðherra við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu, eins og þeim er lýst í bréfi mínu frá 25. ágúst 2014, sjá fylgiskjal nr. 5, og í kafla II.3 hér að framan, hafi samrýmst gildandi réttarreglum reynir fyrst á hver hafi að lögum verið staða þessara einstaklinga sem stjórnvaldshafa.

2. Lögreglan fellur undir yfirstjórn og eftirlitsheimildir ráðherra

Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 ber sá ráðherra sem fer með viðkomandi málefnasvið framkvæmdarvaldsins ábyrgð á því sem fellur undir stjórnarframkvæmdir í merkingu ákvæðisins. Aðkoma ráðherra að þeim málaflokkum sem undir hann heyra er margvísleg og í ákvæðum laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, er sérstaklega fjallað um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.

Starfsemi lögreglunnar og einstakra lögreglustjóraembætta er hluti af stjórnsýslu ríkisins og þáttur í þeim stjórnarframkvæmdum sem sá ráðherra sem fer með málefni lögreglunnar ber ábyrgð á samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar. Í samræmi við þetta fer viðkomandi ráðherra með yfirstjórn og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglunni og einstökum forstöðumönnum hennar sem og ákæruvaldinu nema annað leiði af lögum, sbr. nú nánari ákvæði í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Í 1. mgr. 12. gr. þeirra laga segir að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti hans heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að í yfirstjórn felist m.a. að ráðherra geti gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót. Jafnframt segir í 1. mgr. 13. gr. laganna að ráðherra skuli hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. sömu laga getur ráðherra krafið stjórnvald, sem heyrir undir yfirstjórn hans, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfirstjórnarhlutverki sínu. Í 2. mgr. 14. gr. kemur fram að ráðherra geti krafið sjálfstæð stjórnvöld, sem heyra stjórnarfarslega undir hann, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti samkvæmt 13. gr. og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra. Þá er í 3. mgr. 14. gr. mælt svo fyrir að ef nauðsynlegt reynist í þessu sambandi að afhenda ráðherra upplýsingar sem almennar eða sérstakar þagnarskyldureglur taka til séu hann og ráðuneyti hans bundin þagnarskyldu með sama hætti og í þeim reglum greinir.

Þegar þau samskipti innanríkisráðherra og lögreglustjórans sem hér er fjallað um áttu sér stað fór innanríkisráðherra með málefni lögreglu og löggæslu, þ.m.t. lögreglustjóraembættanna, auk þess að fara m.a. með mál er vörðuðu ákæruvald og meðferð sakamála, sbr. 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Þá er tekið fram í 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 að ráðherra sé æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu. Jafnframt segir að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans og er gerð nánari grein fyrir hlutverki hans í 5. gr. Þótt í lögum sé þannig gert ráð fyrir því að ríkislögreglustjóri fari með ákveðið yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk á þessu sviði er það í umboði ráðherra og ekki verður séð að með því fyrirkomulagi sé skorið á almennar heimildir ráðherra að þessu leyti, þ.m.t. í samræmi við ákvæði laga um Stjórnarráð Íslands.

Á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra getur komið í hlut hans að hafa afskipti af ýmsum málum í starfsemi einstakra lögreglustjóraembætta og þar með störfum lögreglustjóra og undirmanna hans. Þar er um að ræða atriði sem lúta að fjármálum embættis, fjárveitingum, umfangi í rekstri og eftir atvikum ákvarðanir um meginatriði í starfsskipulagi embættis. Á grundvelli eftirlitsheimilda kemur það í hlut ráðherra að hafa almennt eftirlit með því að starfshættir lögreglunnar séu í samræmi við lög og þá eftir atvikum í tilefni af athugasemdum sem komið hafa fram frá borgurunum. Með tilliti til stöðu ráðherra og verkefna gagnvart lögreglunni getur og skipt máli að forstöðumenn einstakra embætta sem undir hann heyra, þ.m.t. lögreglustjórar, geti á hverjum tíma borið upp við ráðherra einstök mál sem varða rekstur embættis viðkomandi og atriði sem varða starfsemi þess.

Þrátt fyrir þessa almennu aðstöðu um yfirstjórn og eftirlit ráðherra með starfsemi lögreglunnar kunna einstök viðfangsefni, sem lögreglan fer með eða þarf að taka ákvarðanir um, að vera þess eðlis að það leiði af lögum að takmarkanir séu á því að hvaða marki ráðherra getur haft afskipti af þeim. Samkvæmt 8. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 skal lögreglan annast rannsókn brota í samráði við ákærendur. Af eðli þessara mála og lögum sem um þau gilda hefur verið litið svo á að sá ráðherra sem fer með málefni lögreglunnar geti ekki gefið viðkomandi lögreglustjóra fyrirmæli um rannsókn einstakra mála sem lögreglan fer með á grundvelli laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 8. júní 2006 í máli nr. 248/2006, sjá einnig Hrd. 1994, bls. 2497 í máli nr. 285/1991. Hins vegar kann að koma til kasta ráðherra, í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir hans, að fjalla um athugasemdir sem gerðar eru við starfshætti lögreglunnar við rannsókn tiltekins máls og taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort starfshættir lögreglunnar, svo sem við rannsókn mála, séu í samræmi við lög og reglur. Að sama skapi kann hann að bregðast við af því tilefni, t.d. með því að breyta því skipulagi og reglum sem eru á hans forræði, beita úrræðum starfsmannaréttar, einkum gagnvart forstöðumönnum, og hafa frumkvæði að lagabreytingum, þ.e. ef ráðherra metur það svo að niðurstaða athugunar hans kalli á slíkt.

Af framangreindu verður dregin sú ályktun að þrátt fyrir að sá ráðherra sem fer með málefni lögreglu og ákæruvalds geti almennt ekki hlutast til um rannsókn lögreglu og meðferð ákæruvalds vegna einstakra mála ber hann stjórnarfarslega ábyrgð á framkvæmd þessara málaflokka, m.a. gagnvart Alþingi. Á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ber ráðherra að hafa eftirlit með því að starfræksla þeirra stjórnvalda sem fara með umrædd mál sé almennt í samræmi við lög og eðlilega stjórnarhætti. Eðli þessa eftirlits er jafnframt þannig að til þess getur komið hvenær sem er, hvort sem það er að eigin frumkvæði ráðherra eða í tilefni af erindi sem honum berst.

3. Lögreglustjóri er forstöðumaður embættis lögreglustjóra

Samkvæmt lögreglulögum nr. 90/1996 er landinu skipt í lögregluumdæmi og fara lögreglustjórar með lögreglustjórn á því svæði sem fellur undir umdæmi þeirra. Lögreglustjórar eru skipaðir af ráðherra til fimm ára í senn og teljast til embættismanna samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Lögreglustjórar eru forstöðumenn þeirra stofnana sem þeir stýra og bera í samræmi við 38. gr. laga nr. 70/1996 ábyrgð á því að stofnunin starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf sem ráðherra hefur sett þeim. Á sama hátt bera þeir ábyrgð á að fjármál stofnunarinnar séu innan fjárheimilda hverju sinni og sé farið fram úr þeim heimildum, verkefnum stofnunar ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar telst óviðunandi getur ráðherra veitt forstöðumanni áminningu samkvæmt 21. gr. laganna eða veitt honum lausn frá embætti samkvæmt reglum laganna, ef hann hefur gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi með þeim hætti sem lýst er í ákvæðinu. Að þessu leyti heyra lögreglustjórar undir ráðherra.

Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu fer samkvæmt lögum nr. 90/1996 með lögreglustjórn á afmörkuðu svæði sem tilgreint er í lögunum. Í 3. mgr. 6. gr. laganna kemur fram að lögreglustjórar fari með stjórn lögregluliðs, hver í sínu umdæmi. Þeir annast daglega stjórn og rekstur lögreglunnar í umdæmi sínu og bera ábyrgð á framkvæmd lögreglustarfa innan þess.

Í 8. gr. laganna kemur fram að við tiltekin embætti lögreglustjóra skulu vera sérstakar rannsóknardeildir og þar á meðal við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu fyrir umdæmi hans. Í 4. mgr. greinarinnar segir að sá lögreglustjóri sem rannsóknardeild á undir fari með forræði á rannsókn máls sem til rannsóknar er hjá sérstakri rannsóknardeild. Samkvæmt 3. mgr. er það meginreglan að brot skuli rannsaka í því umdæmi þar sem þau eru framin en ráðherra hefur í reglugerð nr. 192/2008 sett nánari ákvæði þar um. Þar er ítrekað að rannsókn refsiverðra brota sé í höndum lögreglu í því umdæmi sem þau eru framin og lögreglan annist rannsókn brota í samráði við ákærendur. Tekið er fram að lögreglustjóri hafi forræði á rannsókn brota sem framin eru í umdæmi hans.

4. Hlutlægnis- og sannleiksreglan í sakamálaréttarfari

Meðal þeirra verkefna sem lögreglan fer með er rannsókn sakamála en samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, eru slík mál í höndum lögreglu nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum. Samkvæmt 53. gr. laganna er markmið rannsóknar sakamáls að afla allra nauðsynlegra gagna til þess að ákæranda sé fært að ákveða að henni lokinni hvort sækja skuli mann til sakar, svo og að afla gagna til undirbúnings málsmeðferð fyrir dómi. Í lögunum koma síðan fram tvær undirstöðureglur íslensks sakamálaréttarfars, hlutlægnisreglan og sannleiksreglan. Þessum reglum er ætlað að tryggja að rannsókn sakamáls leiði hið sanna í ljós í hverju máli og rannsakendur gæti hlutlægni í störfum sínum. Um þær segir í 1. málsl. 2. mgr. 53. gr. laga nr. 88/2008 að þeir sem rannsaka sakamál skuli vinna að því að hið sanna og rétta komi í ljós og gæta jafnt að þeim atriðum sem horfa til sýknu og sektar.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 88/2008 eru ákærendur ríkissaksóknari og lögreglustjórar auk þeirra sem fara með ákæruvald í umboði þeirra. Hlutverk ákærenda er að tryggja, í samvinnu við lögreglu, að þeir sem afbrot fremja verði beittir lögmæltum viðurlögum. Tekið er fram í lok 2. mgr. 18. gr. laganna að ákærendur taki ekki við fyrirmælum frá öðrum stjórnvöldum um meðferð ákæruvalds nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum. Sambærilegt ákvæði er ekki í lögum að því er varðar þá sem fara með lögreglurannsókn sakamáls. Um aðkomu ráðherra er einungis fjallað í 19. gr. laga nr. 88/2008 þar sem í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að ráðherra hafi eftirlit með framkvæmd ákæruvalds og geti krafist þess að ríkissaksóknari láti í té gögn og greinargerð um meðferð einstakra mála. Nánar er vikið að því með hvaða hætti ráðherra geti komið að einstökum málum í 2. mgr. 19. gr. þar sem segir að þau sérákvæði í lögum skuli haldast þar sem kveðið er á um að mál skuli því aðeins höfða að ráðherra mæli svo fyrir. Þegar svo stendur á leggi ráðherra samþykki sitt á ákæru og áfrýjun og geti að auki gefið ríkissaksóknara fyrirmæli um meðferð máls, þar á meðal um rannsókn þess.

Af áðurnefndum reglum, hlutlægnisreglunni og sannleiksreglunni, leiðir að þeir sem sinna rannsókn sakamáls skulu vera óhlutdrægir í störfum sínum og leysa þau af hendi á hlutlægan hátt, sjá Eiríkur Tómasson: Sakamálaréttarfar, Reykjavík 2012, bls. 53-54. Það samrýmist því ekki þessum reglum ef þeir sem fara með rannsókn slíkra mála eru á einhvern hátt tengdir eða háðir þeim sem rannsóknin beinist að eða nátengdum aðilum eða að slíkir aðilar geti haft áhrif á framgang rannsóknarinnar og þar með hvernig rannsakendur sinna störfum sínum. Bæði við lagasetningu og af hálfu Hæstaréttar hefur verið lögð áhersla á að í því sambandi verði að horfa til þess að borgararnir geti treyst því að mál séu rannsökuð af óhlutdrægum aðila og svo sé „frá sjónarhóli utanaðkomandi“, eins og það er orðað í dómi Hæstaréttar frá 30. mars 2006 í máli nr. 490/2005.

Eins og bent var á í kafla III.2 hefur þessi lagaumgjörð um ákærendur og þann þátt í störfum lögreglu sem lýtur að rannsókn sakamála verið talin leiða til þess að hvað sem líður yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra með lögreglunni heyri til undantekninga að ráðherra geti skipt sér af rannsókn sakamáls og þannig geti ráðherra ekki gefið viðkomandi lögreglustjóra fyrirmæli um rannsókn einstakra sakamála. Á þessu var t.d. byggt í áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 8. júní 2006 í máli nr. 248/2006, sjá einnig Hrd. 1994, bls. 2497 í máli nr. 285/1991.

5. Krafa til sjálfstæðis rannsóknaraðila sakamáls samkvæmt mannréttindasáttmála Evrópu

Það leiðir af 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, að rannsóknaraðili verður að vera nægjanlega sjálfstæður og óháður þegar rannsókn hans lýtur að brotum á þeim réttindum og frelsi sem sáttmálinn verndar. Í því máli sem hér er til athugunar laut lögreglurannsóknin m.a. að ætluðu broti á þagnarskyldureglu samkvæmt 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 þar sem persónuupplýsingar um tiltekna einstaklinga, sem voru til staðar í innanríkisráðuneytinu, höfðu birst opinberlega í fjölmiðlum og fréttirnar sagðar byggðar á gögnum úr ráðuneytinu. Slíkt kann að fela í sér brot á réttindum brotaþola sem vernduð eru af 8. gr. sáttmálans sem kveður á um friðhelgi einkalífs, fjölskyldu, heimilis og bréfaskipta. Tilefni rannsóknarinnar var kæra einstaklinga til lögreglu á þessum ætluðu brotum. Við rannsóknina, sem hófst í framhaldi af kærunum, gat því reynt á hvort kröfum 8. gr., sbr. 13. gr. sáttmálans, væri fullnægt gagnvart kærendum og þar með hvaða takmarkanir væru á aðkomu innanríkisráðherra að rannsókn málsins hjá lögreglu í formi þeirra samskipta ráðherra við lögreglustjórann sem um er fjallað í þessu áliti.

Í þessu sambandi bendi ég á dóma Mannréttindadómstóls Evrópu frá 23. maí 2006 í máli Riener gegn Búlgaríu (mgr. 138) og frá 12. maí 2000 í máli Khan gegn Bretlandi (mgr. 44-47). Í báðum málunum var fjallað um brot á 8. gr., sbr. 13. gr. sáttmálans. Í fyrrnefnda málinu lagði dómurinn áherslu á að 13. gr. mælti fyrir um að viðkomandi aðili hefði raunhæft úrræði til þess að fylgja kröfu sinni efnislega eftir innanlands sem og að sjálfstæði og óhlutdrægni þeirra innanlandsstofnana sem færu með málið væri tryggt við rannsókn slíkra mála. Sambærileg sjónarmið má sjá í síðarnefnda dóminum þar sem fjallað var um hvort öflun sönnunargagna við rannsókn lögreglu hefði verið í andstöðu við 8. gr. sáttmálans. Þar komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að það fyrirkomulag sem viðhaft var í Bretlandi við meðferð kvartana sem beindust að lögreglu fullnægði ekki þeim kröfum sem gerðar væru til þess að rannsóknaraðili væri nægjanlega sjálfstæður í störfum sínum. Því var ekki um raunhæft úrræði að ræða í skilningi 13. gr. sáttmálans.

6. Reglur stjórnsýsluréttar um málefnalega stjórnsýslu

6.1 Réttmætisregla stjórnsýsluréttar

Í þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins sem nefnd er réttmætisreglan felst að allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda þurfa að vera málefnalegar. Það ræðst af lagagrundvellinum hverju sinni, svo og af eðli þeirrar ákvörðunar sem um ræðir og málsatvikum, hvaða sjónarmið teljast málefnalegur grundvöllur stjórnarathafna. Almennt teljast sjónarmið er byggjast á geðþótta, óvild eða persónulegum ástæðum ómálefnaleg. Þannig eru sjónarmið tengd hagsmunum stjórnvaldshafa af úrlausn máls, s.s. persónulegir, pólitískir eða fjárhagslegir, alla jafna ómálefnaleg. Stjórnvaldshafa getur einnig verið skylt að haga ákvörðunum og athöfnum sínum í samræmi við ákveðin sjónarmið sem leiða af þeim lagagrundvelli sem er undir hverju sinni. Athafnir stjórnvalda verða þannig að vera innan marka laga og í samræmi við sjónarmið sem leiða af lögum og reglum. Réttmætisreglan gildir um athafnir ráðherra sem yfirstjórnanda á tilteknu málefnasviði þegar hann beitir heimildum til að gefa fyrirmæli til undirstofnana og undirmanna og í öðrum samskiptum við þá. (Sjá til hliðsjónar Jens Garde o.fl.: Forvaltningsret. Almindelige emner. 5. útg. 2009, bls. 229.)

Þær reglur sem lýst hefur verið hér að framan lúta almennt að sjálfstæði og hlutlægni þeirra sem hafa með höndum lögreglurannsókn tiltekins sakamáls og þar með gagnvart öðrum stjórnvöldum, svo sem þeim ráðherra sem fer með almennar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglu. Þessum reglum er ætlað að stuðla að því að ákvarðanir sem lögreglan tekur vegna rannsókna sakamála séu málefnalegar.

Þegar ráðherra, sem er á sama tíma yfirstjórnandi lögreglumála, á í samskiptum við lögregluna eða forstöðumann hennar er honum skylt að haga þeim samskiptum þannig að gætt sé að þessum sjónarmiðum og reglum. Hér er einnig rétt að minna á þá reglu sem fram kemur í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um að starfsmaður skuli gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Þótt lögin taki ekki til ráðherra verður að gera ráð fyrir að þeim beri að gæta að þessum atriðum í samskiptum sínum við forstöðumenn stofnana eða aðra undirmenn sína.

6.2 Hin óskráða hæfisregla stjórnsýsluréttar

Í íslenskum rétti gilda svonefndar hæfisreglur stjórnsýsluréttarins sem ætlað er að tryggja að þeir sem tengjast tilteknu máli sem er til meðferðar hjá stjórnvaldi með nánar tilgreindum hætti komi ekki að undirbúningi þess, meðferð eða ákvarðanatöku í því. Markmiðið að baki þessum reglum er að minnka hættuna á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir og gerðir þeirra sem fara með stjórnsýsluvald. Segja má að hinar sérstöku hæfisreglur séu brjóstvörn málefnalegrar stjórnsýslu.

Hæfisreglurnar eru ýmist lögfestar eða byggðar á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins. Í II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru lögfestar tilteknar reglur um sérstakt hæfi þeirra starfsmanna sem hafa með höndum stjórnsýslu ríkisins. Þessar reglur laganna eru þó eins og önnur ákvæði þeirra takmörkuð við gildissvið þeirra en samkvæmt 2. mgr. 1. gr. gilda þau þegar stjórnvöld „taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ eða svonefndar stjórnvaldsákvarðanir. Ég tel að í athugun minni, eins og ég hef afmarkað hana, reyni ekki á að ráðherra hafi með beinum fyrirmælum tekið eða haft í undirbúningi töku stjórnvaldsákvörðunar. Af þeirri ástæðu tel ég ekki tilefni til þess að rekja hér sérstaklega einstök ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga. Eins og lýst er í athugasemdum við II. kafla í því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum var fyrir setningu laganna talið að með stoð í eðli máls og meginreglum laga, svo og fordæmum dómstóla, væri í gildi hér á landi sú óskráða réttarregla að maður væri vanhæfur til meðferðar máls og ákvörðunar í því ef mál varðaði hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að almennt mætti ætla að áhrif hefði á afstöðu hans til úrlausnarefnisins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.) Sjá einnig bréf umboðsmanns Alþingis í máli nr. 377/1990, álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 865/1993 og dóma Hæstaréttar 1989, bls. 512 og 1980, bls. 745. Eftir lögfestingu stjórnsýslulaganna er byggt á því að þessi regla sé enn í gildi um þá starfsemi stjórnsýslunnar sem ekki fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga, sjá Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 291-292. Meðal þeirra sviða í stjórnsýslunni sem hin óskráða meginregla stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi er talin eiga við eru t.d. eftirlit og rannsóknir sem og ákvarðanir og almenn fyrirmæli um innri málefni stjórnsýslunnar, og þá í þeim tilvikum þar sem aðkoma stjórnvaldshafa í þessum málum er ekki hluti af undirbúningi að töku stjórnvaldsákvörðunar, sjá sömu heimild, bls. 302-309.

Óskráða hæfisreglan gildir um athafnir ráðherra sem yfirstjórnanda enda eru slíkar athafnir þáttur í störfum ráðherra sem stjórnvaldshafa. Vegna þessa gildir reglan þegar ráðherra á í samskiptum sem yfirstjórnandi við forstöðumann undirstofnunar um mál og önnur atriði sem eru liður í stjórnsýslu þeirrar undirstofnunar þótt hann hafi ekki beina aðkomu að töku ákvörðunar hjá stofnuninni. Hin óskráða hæfisregla gildir því ekki aðeins þegar ráðherrann beitir beinum heimildum, sem leiða af stjórnarfarslegri stöðu hans, til þess að mæla fyrir um tilteknar ákvarðanir og athafnir af hálfu lægra settra stjórnvalda heldur getur hún einnig tekið til annarra samskipta sem ráðherra hefur við undirstofnanir eða forstöðumenn þeirra. Hér verður að hafa í huga að ráðherrann er settur yfir þá stjórnsýslu sem undir hann heyrir. Það er almennt á þeim grundvelli sem hann á í samskiptum við undirstofnanir sínar og staða hans því allt önnur en almennra borgara eða aðila einstakra stjórnsýslumála til að setja sig í samband við forstöðumann stofnunar. Af þessu leiðir að óskráðar reglur um sérstakt hæfi standa því í vegi að stjórnvaldshafi sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart öðru stjórnvaldi hafi afskipti af einstökum málum eða meðferð stjórnvalda á því ef vanhæfisástæður þeirra reglna eiga við.

Við setningu stjórnsýslulaganna 1993 var farin sú leið að láta hið sérstaka ákvæði 5. tölul. 1. mgr. 3. gr., sem fjallaði um hæfi starfsmanns í þeim tilvikum þegar málið varðaði hann sjálfan verulega eða stofnun eða fyrirtæki í einkaeign sem hann væri í fyrirsvari fyrir, ekki taka til stofnana ríkisins. Hins vegar var byggt á því að fyrirsvar stjórnvalda og opinberra stofnana ríkisins gæti þó í ákveðnum tilvikum valdið vanhæfi samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. (Sjá Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 602-603.) Það ákvæði hljóðar svo að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef „að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.“ Þeir mælikvarðar sem fram koma í stjórnsýslulögum um einstakar vanhæfisástæður kunna að hafa þýðingu þegar túlka þarf hvaða tilvik falla undir hina óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi stjórnvaldshafa. Í ljósi þessa getur hin óskráða hæfisregla, með sambærilegum hætti og leiðir af stjórnsýslulögunum á gildissviði þeirra laga, leitt til vanhæfis þess sem fer með fyrirsvar stjórnvalds þegar hann verður talinn eiga sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Reglur sem miða að því að tryggja sjálfstæði og hlutlægni þeirra sem fara með rannsókn sakamáls eru m.a. reistar á þeim grundvelli að borgararnir eigi að geta treyst því að málin séu rannsökuð af óhlutdrægum aðila og svo sé „frá sjónarhóli utanaðkomandi“. Að baki reglum stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi búa þau sjónarmið að stuðla að því að þeir sem sinna störfum í stjórnsýslunni hafi ekki þau tengsl við mál sem þeir fá til meðferðar að það geti haft áhrif á hvort leyst er úr þeim á málefnalegan hátt. Við túlkun á hinni óskráðu hæfisreglu verður, rétt eins og bent var á í athugasemdum við það frumvarp sem varð að stjórnsýslulögum, að hafa í huga að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að minnka hættuna á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.)

Sú sérstaða sem rannsókn lögreglu á sakamálum er búin, og þar með ákveðið sjálfstæði gagnvart öðrum stjórnvöldum, leiðir til þess að almennt verður að beita strangara mati á hæfi þess ráðherra sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglunni til að eiga samskipti við þá aðila innan lögreglunnar sem fara með rannsókn sakamáls er beinist að ráðuneyti hans og mögulegum brotum einstakra starfsmanna þess. Það á sérstaklega við ef þeir eru nánir samstarfsmenn ráðherra. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 740-741.)

Þegar tekin er afstaða til þess hvers konar samskipti innanríkisráðherra mátti eiga við lögreglustjórann tel ég að hafa verði eftirfarandi sjónarmið í huga. Það eitt að ráðuneyti eða einstakir starfsmenn þess séu kærðir til lögreglu eða slíkt mál sé að öðru leyti til athugunar hjá t.d. stjórnsýslustofnun eða eftirlitsstofnun sem heyrir undir ráðuneytið leiðir að mínu áliti ekki sjálfkrafa til þess að ráðherra verði í öllum tilvikum vanhæfur til að fara með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir sínar gagnvart viðkomandi stofnun. Við úrlausn um það atriði verður m.a. að líta til þess hvers eðlis málið er, hver aðkoma ráðherra og hans nánustu samstarfsmanna hefur að öðru leyti verið að málinu, hvaða hagsmuni hann verður talinn eiga af framgangi og úrslitum málsins og í hverju aðkoma og afskipti ráðherra af málinu hjá undirstofnun felast. Ef slíkir hagsmunir teljast mjög verulegir, og nátengdir ráðherra, kann að koma upp sú staða að hann verði almennt vanhæfur til að fara með málefni viðkomandi stofnunar. Á hinn bóginn getur ráðherra verið vanhæfur í einstökum samskiptum og afskiptum af máli sem varðar hann verulega þótt hann verði ekki almennt vanhæfur. Almennt má þó ganga út frá að ráðherra ætti, eða ráðuneyti fyrir hönd ráðherra, að vera heimilt að spyrjast fyrir með almennum og þá formlegum hætti um einstök mál eða starfsemi stofnunar að öðru leyti, s.s. hvenær þess er að vænta að rannsókn ljúki, séu samskiptin að öðru leyti í samræmi við stöðu ráðherra sem yfirstjórnanda við slíkar aðstæður.

7. Lagareglur í nágrannaríkjum Íslands

Í opinberri umfjöllun um það mál sem er tilefni þessarar athugunar og í svörum innanríkisráðherra til mín hefur komið fram að ekki hafi verið til að dreifa neinum skráðum reglum eða hefðum um hvernig ráðherra bæri að bregðast við í þeim aðstæðum sem uppi voru í málinu. Þá hefur ráðherra látið þau orð falla í fjölmiðlum að hér sé sá munur á að engar verklagsreglur séu til hér á landi um hvernig ber að haga málum sem þessum en slíkar reglur séu til erlendis. (Viðtal í Kastljósi á RÚV 26. ágúst 2014) Af þessu tilefni og í ljósi þeirrar sérstöku stöðu sem er uppi í þessu máli taldi ég tilefni til þess að kanna á hvaða lagagrundvelli mætti ætla að leyst yrði úr sambærilegu máli í þeim nágrannaríkjum Íslands sem búa við hliðstæða löggjöf um stöðu lögreglurannsókna og yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra sem og reglur um stjórnsýsluna. Við þær athuganir mínar hef ég notið aðstoðar umboðsmanna þarlendra þjóðþinga. Samantekt á niðurstöðu þeirrar athugunar má finna í fylgiskjali 7 með áliti þessu. Þar kemur í megindráttum fram að í þeim löndum myndi reyna á sambærilegar lagareglur og lýst hefur verið hér að framan sem ætlað er að tryggja hlutlægni og sjálfstæði lögreglu við rannsókn sakamáls og réttmætis- og hæfisreglur stjórnsýsluréttar. Hins vegar leiddi sú athugun í ljós að ekki væri fyrir að fara sérstökum verklagsreglum í þessum löndum um hvernig ætti að leysa úr slíkum málum.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Hver fór með stjórn rannsóknar málsins?

1.1 Skýringar ráðherra

Í fyrirspurnarbréfi mínu til innanríkisráðherra, dags. 25. ágúst 2014, gerði ég grein fyrir því að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði á fundi með mér lýst því að þegar embætti hans var falin rannsókn málsins af hálfu ríkissaksóknara hefði hann hugað að hæfi sínu til að koma að málinu. Fram kom að hann hefði rætt þetta við ríkissaksóknara og það hefði orðið niðurstaðan að ríkissaksóknari hefði alltaf formlega ábyrgð og stjórn á lögreglurannsókninni en embætti lögreglustjórans legði til lögreglumenn til að vinna að rannsókninni. Ríkissaksóknari hefði sagst hafa fyrirkomulag rannsóknarinnar í þessu formi í ljósi stöðu lögreglustjórans sem væri skipaður embættismaður af ráðherra með tímabundna skipun en ekki stöðu eins og dómarar eða ríkissaksóknari sjálfur. Lögreglustjórinn tók fram að síðan hefði rannsóknin hafist og hann hefði ekki fylgst með henni frá degi til dags.

Vegna þess sem kom fram í frásögn lögreglustjórans gerði ég, í fyrirspurnarbréfi mínu til ráðherra, grein fyrir því að ríkissaksóknari hefði með bréfi, dags. 7. febrúar 2014, framsent lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu „til viðeigandi meðferðar“ kæru vegna umrædds máls og þar hefði ríkissaksóknari beint því til lögreglu að afla tiltekinna gagna og athuga leiðir til að afla upplýsinga úr tölvukerfi innanríkisráðuneytisins. Ríkissaksóknari hefði að síðustu tekið fram að hann teldi „rétt að rannsókn lögreglu [færi] að öðru leyti fram í samráði við ríkissaksóknara“ sem og annað mál sem varðaði sömu atvik. Ég tók fram í bréfi mínu til ráðherra að ég hefði ekki fengið gögn um að frekari ákvarðanir hefðu verið teknar um forræði á stjórn rannsóknarinnar. Þá vísaði ég til ákvæða 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, og reglugerðar nr. 192/2008 um hverjir færu með lögreglurannsókn sakamála.

Í bréfum sínum til mín, dags. 1. og 15. ágúst 2014, víkur innanríkisráðherra ekki að því að staða lögreglustjórans gagnvart stjórnun rannsóknarinnar hefði verið með öðrum hætti en leiddi af almennum reglum. Í svarbréfi ráðherra til mín, dags. 9. september 2014, er hins vegar vísað til þess sem haft er eftir lögreglustjóranum í bréfi mínu hér að framan og tekið fram að skoða verði samskipti ráðherra við lögreglustjórann í þessu ljósi. Í bréfinu segir jafnframt:

„Meginatriði þessa máls og það sem mestu skiptir er að [lögreglustjórinn] var ekki stjórnandi umræddrar rannsóknar. Hann tók ekki ákvörðun um rannsóknina, stjórnaði henni ekki, tók ekki einstakar ákvarðanir um aðgerðir og hafði ekki afskipti af henni frá degi til dags. Þessar ákvarðanir voru í höndum [ríkissaksóknara] sem bar ábyrgð á rannsókninni.“

Síðar í bréfi ráðherra segir:

„Sú ákvörðun [ríkissaksóknara] að haga yfirstjórn þessarar rannsóknar með þessum hætti, sem fól í sér frávik frá reglu 1. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála, lá fyrir þegar í upphafi rannsóknarinnar 7. febrúar 2014. Var þessi ákvörðun sýnilega og eðlilega tekin vegna hins nána stjórnsýslusambands milli [lögreglustjórans] og ráðuneytisins sem rannsókn sætti. Lá upp frá þessu ljóst fyrir í öllum samskiptum við [lögreglustjórann] að hann hefði ekki með höndum yfirstjórn rannsóknarinnar heldur annaðist [ríkissaksóknari] hana sjálfur. Í þessu fólst að [ríkissaksóknari] tók allar ákvarðanir um rannsóknaraðgerðir og gaf fyrirmæli um þær. Svo virðist mega ráða af bréfi yðar nú að þér hafið áttað yður á þessu veigamikla atriði varðandi það mál sem þér hafið kosið að láta til yðar taka og nefnt er í upphafi þessa bréfs. Samkvæmt því geta ekki verið forsendur til að fylgja athugun þessari frekar eftir.“

Innanríkisráðherra hefur á fundum og í samtölum okkar um málið á síðari stigum athugunarinnar vísað til þess að lögreglustjórinn hefði „ítrekað“ sagt við sig „að hann stjórnaði ekki rannsókninni“ svo vísað sé til orða ráðherrans á fundi 3. desember 2014. Samtöl þeirra vegna rannsóknarinnar verði því að skoða í því ljósi.

1.2 Rannsókn sakamála er í höndum lögreglu nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum

Vegna þess sem kom fram í ofangreindu svari innanríkisráðherra til mín um að í málinu hafi ríkissaksóknari tekið ákvörðun um yfirstjórn rannsóknar umrædds máls „sem fól í sér frávik frá reglu 1. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála“ tel ég rétt, þrátt fyrir að breyting hafi nú orðið á afstöðu ráðherra, að gera nánar grein fyrir umræddu ákvæði og lagareglum um rannsókn sakamála.

Ákvæði 1. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 hljóðar svo: „Rannsókn sakamála er í höndum lögreglu nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum.“ Í samræmi við þetta ákvæði verður rannsókn sakamáls ekki færð úr höndum lögreglu nema sérstök heimild sé til þess í lögum. Tilvísun þessa ákvæðis um að „öðruvísi sé fyrir mælt í lögum“ á fyrst og fremst við um þau lagaákvæði þegar öðrum stjórnvöldum en lögreglu er falin rannsókn sakamála. Dæmi um slíkt getur átt við um rannsókn eftirlitsstofnunar. Hvað varðar ríkissaksóknara er eina undantekningu að finna í lögum en samkvæmt 35. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 fer hann með rannsókn mála vegna kæra á hendur lögreglumönnum fyrir ætluð refsiverð brot við framkvæmd starfa þeirra. Reglur sakamálalaga um rannsókn mála og meðferð ákæruvalds hafa verið skýrðar svo að þótt meginreglan sé sú að rannsókn sakamála sé í höndum lögreglu, geti handhafi ákæruvalds gefið lögreglu fyrirmæli um rannsókn einstakra mála sem henni er skylt að fara eftir. Aftur á móti hafa ákvæði laganna verið skýrð svo að handhafi ákæruvalds geti ekki tekið rannsókn sakamáls í sínar hendur á sama hátt og ákvörðun um saksókn að rannsókn lokinni, sbr. þó áðurnefnda undantekningu í 35. gr. lögreglulaga, sjá Eiríkur Tómasson: Sakamálaréttarfar, Reykjavík 2012, bls. 21–22. Í sama riti er jafnframt bent á að þrátt fyrir heimildir ríkissaksóknara og ákærenda til að gefa fyrirmæli um að hefja rannsókn sakamáls og einstaka þætti hennar, sem og að fylgjast með rannsókninni, verði „ákærendur ávallt að virða þá reglu að stjórn rannsóknar og framkvæmd hennar á að vera í höndum lögreglustjóra og undirmanna hans“, sjá sömu heimild bls. 22-23. Ég fæ ekki séð að í settum lögum hafi verið að finna neina heimild til fráviks frá reglu 1. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 af því tagi sem á er byggt í svari innanríkisráðherra. Þá fæ ég ekki heldur séð að gengið hafi verið út frá því við rannsóknina af hálfu lögreglu og ríkissaksóknara að haga ætti rannsókninni með öðrum hætti en kveðið er á um í lögum.

1.3 Skýringar ríkissaksóknara, lögreglustjóra og innanríkisráðuneytisins

Ég tel rétt að ítreka að við athugun mína á þessu máli hafa engin gögn komið fram um að ríkissaksóknari hafi tekið ákvörðun um að hann færi sjálfur með lögreglurannsókn á umræddu máli eða hefði með höndum „yfirstjórn“ hennar.

Aðkoma ríkissaksóknara að málinu fólst þannig í því að framsenda kærur einstaklinganna til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til viðeigandi meðferðar, beina því til lögreglu að afla tiltekinna gagna og athuga með leiðir til að afla annarra gagna og síðan að rannsóknin færi fram í samráði við ríkissaksóknara eins og ákvæði 1. mgr. 8. gr. lögreglulaga gera ráð fyrir. Til marks um það segir í frétt frá ríkissaksóknara sem birt var á heimasíðu embættis hans 7. febrúar 2014 að ríkissaksóknari hafi framsent kæruna ásamt gögnum „til viðeigandi meðferðar við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu“. Í annarri frétt á heimasíðu embættisins 20. júní 2014, þegar honum höfðu borist rannsóknargögn málsins frá lögreglu, segir jafnframt: „Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefur farið með rannsókn málsins samkvæmt fyrirmælum ríkissaksóknara.“

Ríkissaksóknari hefur staðfest að engar ákvarðanir hafi verið teknar um að víkja frá því hefðbundna fyrirkomulagi að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu færi með rannsókn þessa máls og aðkoma ríkissaksóknara að málinu í formi samráðs hafi verið með líkum hætti og tíðkast þegar ríkissaksóknari fylgist með framgangi rannsóknar hjá lögreglu. Málið hafi að efni til verið óvenjulegt og rannsókn þess hafi tekið nokkurn tíma þannig að samráðið hafi orðið meira fyrir þær sakir.

Nánar aðspurður hefur lögreglustjórinn staðfest að engar formlegar ákvarðanir hafi verið teknar um að víkja frá því fyrirkomulagi við rannsóknina sem leiddi af lögum. Hann hafi sem forstöðumaður lögreglustjóraembættisins á höfuðborgarsvæðinu farið með rannsókn málsins og segir ekkert óvenjulegt við framkvæmd þessarar rannsóknar hjá embættinu. Rannsóknin hafi verið unnin á hans ábyrgð. Hann hafi í samtölum við innanríkisráðherra útskýrt hvert hlutverk hans væri og að það væri ríkissaksóknari sem tæki ákvörðun um það að setja málið í rannsókn og þá yrði viðkomandi lögregluembætti að taka við málinu. Rannsóknarlögreglumenn og lögreglufulltrúar hafi sinnt henni með aðkomu aðstoðarsaksóknara og síðan saksóknara embættisins eftir þörfum hverju sinni.

Vegna áðurgreindra ummæla lögreglustjórans á fundi hjá mér og þess hvernig á þeim er byggt í svörum innanríkisráðherra til mín minni ég á það sem áður sagði um efni bréfs ríkissaksóknara frá 7. febrúar 2014. Ég hef jafnframt kynnt mér gögn um samskipti embættis lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og ríkissaksóknara meðan á rannsókn málsins stóð. Af þeim verður ráðið að lögreglustjórinn hafi að jafnaði fengið afrit af þeim tölvubréfum sem fóru á milli þeirra starfsmanna embættis hans sem unnu að rannsókn málsins og ríkissaksóknara þegar sá síðarnefndi var upplýstur um stöðu rannsóknarinnar eða ríkissaksóknari sendi fyrirspurnir svo sem um framgang hennar. Þá hafi lögreglustjórinn í ákveðnum tilvikum verið í samskiptum við ríkissaksóknara vegna málsins og svarað honum. Af þessum gögnum verður jafnframt ráðið að þeir starfsmenn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem unnu að rannsókn málsins hafi tekið nánari ákvarðanir um hvernig rannsókninni yrði hagað, svo sem um öflun gagna í innanríkisráðuneytinu, heldur en fram höfðu komið í bréfi ríkissaksóknara frá 7. febrúar 2014 og í samskiptum þeirra við hann.

Aðspurður um þau svör ráðherra að hann hafi ekki farið með stjórn rannsóknar málsins hefur lögreglustjórinn jafnframt bent á að hann hafi ekkert verið inni í þessu tiltekna máli frekar en öðrum sakamálum sem voru til rannsóknar en reynt að halda þessu í þeim farvegi sem rannsóknir séu almennt. Það sé líka svolítið einkennilegt af ráðherra að halda því fram að hann hafi verið algjörlega ábyrgðarlaus við þessa rannsókn og heldur áfram: „En af hverju var hún þá yfir höfuð að hringja í mig? Það er það sem ég átta mig ekki á.“ Lögreglustjórinn tekur einnig fram að þótt ríkissaksóknari hafi verið meðvitaður um þá einkennilegu stöðu sem hann var í sem undirmaður ráðherrans og skipaður tímabundið í starfið af ráðherra hafi það ekki getað leyst ráðherra undan því að hann var að tala við lögreglustjóra sem forstöðumann embættisins.

Lögreglustjórinn hefur jafnframt greint frá því að hann hafi í samtölum sínum við innanríkisráðherra, fram að því að frásögn af samskiptunum birtist í DV 29. júlí 2014, ekki sagt frá því að hann hefði rætt um málið við ríkissaksóknara. Eitt af því sem ráðherra hefði einmitt fundið að í samtali við hann eftir að frásögnin birtist í DV hafi verið að lögreglustjórinn hefði sagt ríkissaksóknara frá samtölum þeirra. Lögreglustjórinn ítrekaði á fundi hjá mér 17. nóvember 2014 að ráðherra hefði því ekki haft forsendur til þess vita um það sem þeim fór á milli um fyrirkomulag rannsóknarinnar meðan málið var til rannsóknar hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Hann hefði hins vegar útskýrt í samtölum sínum við ráðherra eins og áður sagði að það væri ríkissaksóknari sem hefði tekið ákvörðun um að hefja rannsókn málsins og að því leytinu til hefði hann ekki stjórn á málinu eða stjórnaði rannsókn þess hjá embætti hans frá degi til dags. Þá vísaði lögreglustjórinn til þess að hvað sem þessu liði þá hefði hann einnig, eins og fram hefði komið í þeirri frásögn hans sem gerð var grein fyrir í bréfi mínu til ráðherra 25. ágúst 2014, gert ráðherra grein fyrir því að rannsókn málsins og sú staða sem hann væri í leiddi til þess að hann gæti ekki tekið upp málefni lögreglustjóraembættisins við ráðherra eða ráðuneytið meðan rannsóknin stæði yfir.

Þeir sem unnu að rannsókninni staðfesta að þeir hafi kynnt lögreglustjóranum stöðu rannsóknarinnar og rætt við hann um tilteknar ákvarðanir um framgang hennar. Rétt eins og við rannsókn annarra sakamála hjá embættinu komi lögreglustjórinn sem forstöðumaður embættisins ekki að daglegri stjórn mála sem unnið er að hjá rannsóknardeildinni. Hið sama hefur komið fram hjá lögreglustjóranum. Ég minni á að rannsókn málsins varð tvisvar tilefni til þess að ákveðin atriði hennar, þ.e. skylda til að svara spurningum lögreglu, voru borin undir dómstóla. Í báðum þessum tilvikum var það lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu sem var sóknaraðili en ekki ákæruvaldið eins og er þegar ríkissaksóknari fer með mál. Lögreglustjórinn hefur staðfest við mig að þessar ákvarðanir hafi verið teknar að höfðu samráði við hann og meðal þess sem þeir sem fóru með rannsóknina innan embættisins hafi rætt við hann hafi verið hver ætti að vera réttarstaða þeirra sem teknir voru til skýrslutöku vegna málsins hjá lögreglu.

Á fundi hjá mér 25. nóvember 2014 kom fram hjá ráðuneytisstjóra innanríkisráðuneytisins að að honum vitanlega hefði ráðuneytið ekki fengið neinar upplýsingar um að ríkissaksóknari hefði tekið ákvörðun um að fyrirkomulag rannsóknarinnar hefði átt að vera öðruvísi en annarra lögreglurannsókna að því er varðaði stjórn lögreglustjórans.

1.4 Rannsókn málsins var í höndum embættis sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu veitti forstöðu

Ég tel í sjálfu sér ekki ástæðu til að draga í efa að það sé rétt hjá innanríkisráðherra og lögreglustjóranum að í samtölum þeirra hafi fallið orð um stjórn lögreglurannsóknarinnar og þau hafi vakið þann skilning hjá ráðherra sem lýst er í skýringum hans. Hér þarf hins vegar að hafa í huga að í hlut átti innanríkisráðherra sem jafnframt var æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu. Það verður því að leggja til grundvallar að hjá ráðherra, sem jafnframt skal í samræmi við 1. mgr. 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, leita álits ráðuneytis til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmar, hafi átt að vera vitneskja um hvaða meginreglur gilda um hver fer með stjórn lögreglurannsókna sakamála og nauðsyn þess að ganga úr skugga um að formlega hafi verið búið um frávik frá þeim reglum í viðkomandi máli, og þá að því marki sem það gat samrýmst lögum.

Af því sem fyrir liggur í þessu máli fæ ég ekki séð, hvað sem lögreglustjórinn og ríkissaksóknari kunni að hafa rætt sín á milli, að lög hafi staðið til þess eða ákvarðanir hafi verið teknar af þar til bærum aðilum um að annar en sá sem gegndi embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á umræddum tíma færi sem forstöðumaður embættisins með yfirstjórn og ábyrgð á umræddri lögreglurannsókn. Ég tel því að innanríkisráðherra hafi ekki getað byggt á því í samskiptum sínum við lögreglustjórann að staða hins síðarnefnda í málinu væri með þeim hætti að ekki reyndi á hæfisreglur í stjórnsýslunni og reglur um sjálfstæði og hlutlægni lögreglu við rannsókn sakamála og þar með að framangreindar reglur stæðu ekki í vegi fyrir þeim samskiptum.

Undir lok athugunar minnar á þessu máli átti ég fundi og samtöl við fyrrverandi innanríkisráðherra þar sem ég fór m.a. yfir og kynnti ráðherra þau gögn og upplýsingar sem ég hafði aflað um þennan þátt málsins og þær lagareglur sem þar reynir á. Í bréfi sem fyrrverandi innanríkisráðherra afhenti mér 8. janúar 2015 er vísað til þessarar yfirferðar og þar segir síðan m.a.:

„Það voru mistök af minni hálfu að eiga samskipti við lögreglustjórann vegna rannsóknarinnar meðan hún stóð yfir. Ég hefði, óháð skýringum lögreglustjórans og skilningi mínum og ráðuneytisins um að hann færi ekki með stjórn rannsóknarinnar, ekki átt að eiga í nokkrum samskiptum við lögreglustjórann vegna hennar. Ég sé nú að samskipti okkar voru hvorki fyllilega samrýmanleg stöðu minni sem yfirstjórnanda lögreglumála né því að lögreglustjórinn var forstöðumaður þess embættis sem vann að rannsókninni og ég veit nú að kom lagalega sem slíkur að stjórn hennar, þrátt fyrir að annað hefði komið fram í samtölum okkar.“

Í ljósi þessarar breyttu afstöðu tel ég ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þennan þátt málsins heldur legg til grundvallar að það sé ágreiningslaust að rannsókn málsins hafi verið í höndum lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu og þar með undir stjórn lögreglustjórans sem forstöðumanns þess embættis í samræmi við það fyrirkomulag sem kveðið er á um í lögum.

2. Voru samskipti ráðherra við lögreglustjóra einungis til að greiða fyrir rannsókn málsins?

Í II. kafla hér að framan var gerð grein fyrir því sem fyrir liggur um tímasetningar símtala og funda þar sem innanríkisráðherra ræddi við lögreglustjórann um lögreglurannsóknina. Þar var jafnframt gerð grein fyrir lýsingu lögreglustjórans á því um hvað hefði verið rætt og þeim athugasemdum um rannsóknina sem ráðherra kom á framfæri við hann í samtölunum. Fyrrverandi innanríkisráðherra hefur með bréfi til mín, dags. 8. janúar 2015, lýst því yfir að þeim samskiptum ráðherra við lögreglustjóra sem um er fjallað í þessu máli hafi í megindráttum verið rétt lýst að efni til í þeirri frásögn lögreglustjórans sem ég kynnti ráðherra. Ég lít því svo á að ekki sé lengur ágreiningur um að ráðherrann hafi í umræddum samtölum við lögreglustjórann rætt um og komið á framfæri athugasemdum um þau efnisatriði sem lögreglustjórinn tilgreinir í lýsingu sinni. Þar hefur ekki þýðingu hvort munur sé á minni þessara tveggja einstaklinga um það hvernig tekið var nákvæmlega til orða um þau.

Í samræmi við þessa breyttu afstöðu fyrrverandi ráðherra er ekki tilefni til þess að fjalla um og taka afstöðu til þess sem kom fram í fyrri svörum og skýringum hans til mín um efni samskiptanna. Þetta á m.a. við um þá afstöðu að eingöngu hafi verið um að ræða „almenna fundi með lögreglustjóranum“ og tilefni fundanna hafi verið upplýsa ráðherra „almennt um löggæslu- og öryggismál og stöðu ýmissa verkefna á því sviði.“ Þá er jafnframt ljóst að tilefni og boðun fundarins 3. maí 2014 var það sem kom fram í símtali ráðherra við lögreglustjórann um rannsóknina daginn áður.

Lögreglustjórinn hefur lýst því að í símtölunum og á fundunum hafi ráðherra sett fram fjölmargar spurningar um ýmis atriði varðandi rannsóknina og hvers vegna lögreglan hagaði rannsókn sinni og aðgerðum með tilteknum hætti. Þá hafi ráðherra spurt hvað rannsókninni liði og um hugsanleg lok hennar. Fyrir 8. janúar 2015 hafði ráðherra í svörum til mín vísað til þess að þegar rannsóknina hafi borið á góma í samskiptum við lögreglustjórann hafi það snúið að þeirri viðleitni ráðuneytisins að greiða fyrir rannsókn málsins og sérstaklega hafi verið spurt um öryggi gagna sem lögreglan hefði fengið aðgang að. Hvað sem þessum atriðum líður, og þá hvort slíkar fyrirspurnir af hálfu ráðherra og ráðuneytis hans hefðu einar og sér getað samrýmst þeim reglum sem hér eru til skoðunar, minni ég á að þessar spurningar og umfjöllun ráðherra um önnur atriði málsins voru sett fram í símtölum eða á fundum þar sem aðeins ráðherra og lögreglustjórinn voru viðstaddir. Ekkert var skráð um samskiptin innan ráðuneytisins eða hvað kom fram þar. Innanríkisráðuneytið óskaði því ekki með formlegum hætti eftir upplýsingum um gang rannsóknarinnar eða annað henni tengt.

Þegar taka þarf aðstöðu til þess hvort samskipti innanríkisráðherra við lögreglustjórann um lögreglurannsóknina voru samrýmanleg þeim lagareglum sem lýst var í III. kafla hér að framan þarf að líta til þess hvort þau fólu að efni til í sér athugasemdir, gagnrýni og afskipti ráðherra af framkvæmd og störfum lögreglunnar við rannsóknina. Ég tek fram að það hvort slík afskipti höfðu í raun áhrif á rannsóknina ræður að mínu áliti ekki úrslitum í þessu sambandi. Það getur hins vegar haft áhrif á mat á því hversu alvarleg þau teljast.

Samskipti ráðherrans við lögreglustjórann sem hér eru til skoðunar áttu sér stað af og til allan þann tíma sem lögreglurannsóknin stóð yfir. Því var ekki um að ræða tilfallandi samskipti í eitt eða tvö skipti heldur lýsir lögreglustjórinn því að þessi símtöl hafi gjarnan komið til í tengslum við rannsóknaraðgerðir lögreglunnar. Lögreglustjórinn lýsir því að raunar hafi athugasemdir ráðherra um starfshætti lögreglunnar tengdar þessu máli komið fram áður en formleg rannsókn hófst í samræmi við fyrirmæli ríkissaksóknara. Þær hafi komið til vegna óánægju ráðherra með að embætti lögreglustjórans hefði ekki upplýst ráðuneytið um framkomna kæru á hendur ráðuneytinu og það þótt aðstoðarmaður ráðherra hefði leitað eftir slíkum upplýsingum. Var sérstaklega fundið að því að yfirlögregluþjónn við embættið hefði hins vegar staðfest við blaðamann að kæran væri komin fram. Lögreglustjórinn tekur fram að viðbrögð hans sjálfs og starfsmanna hans hafi þarna verið í samræmi við starfsvenjur.

Lögreglustjórinn lýsir því að ráðherra hafi gert athugasemdir við ýmsa þætti í rannsókninni og umfang hennar og ráðherra hafi gert „mjög nákvæmar athugasemdir við einstaka þætti í rannsókninni“. Ráðherra segir í bréfi sínu til mín, dags 9. september 2014, að í rannsókninni hafi „fljótlega [komið] upp atvik sem ég sem ráðherra og ráðuneytið taldi að óska þyrfti skýringa á hvernig tengdust umræddri rannsókn“ og ráðherra lýsir þessum atriðum nánar og nefnir m.a. rannsóknarathafnir lögreglu gagnvart starfsmönnum ráðuneytisins. Frásögn lögreglustjórans verður ekki skilin öðruvísi en að þarna hafi ekki einungis verið um að ræða fyrirspurnir heldur gagnrýni ráðherra á það hvernig lögreglan stóð að tilteknum rannsóknarathöfnum. Af sama toga voru athugasemdir ráðherra þegar lögreglan hafði haldlagt tölvu annars aðstoðarmanns hans. Þar var af hálfu ráðherra vísað til þess að í tölvunni væru persónuleg gögn aðstoðarmannsins og gagnrýnt að rannsókn beindist sérstaklega að honum en ekki öðrum starfsmönnum ráðuneytisins. Athugasemdir ráðherra um boðaða tímasetningu á viðbótarskýrslutöku af þessum sama aðstoðarmanni gengu lengra. Aðstoðarmaðurinn hafði á þessum tíma stöðu sakbornings við rannsóknina. Ráðherra taldi það „...algjörlega ómögulegt“, samkvæmt orðum lögreglustjórans, að aðstoðarmaðurinn þyrfti að sæta því að bíða fram yfir helgi að mæta í skýrslutöku hjá lögreglunni. Lögreglan gerði í framhaldinu ráðstafanir til að flýta skýrslutökunni. Ég fæ ekki annað séð en þarna hafi ráðherra lýst afstöðu sinni til þess hvernig hann taldi réttast að haga þessum þætti rannsóknar málsins.

Birting á tveimur dómum Hæstaréttar, þar sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafði kært úrskurði héraðsdóms sem tengdust rannsókn sakamálsins, urðu tilefni verulegrar gagnrýni ráðherra á störf lögreglunnar í samtölum við lögreglustjórann. Lögreglustjórinn segir að í báðum tilvikum hafi ráðherra hringt og verið mjög ósátt við framgöngu lögreglunnar og rannsókn málsins, bæði almennt sem og varðandi einstök atriði sem komu fram, einkum í úrskurðum héraðsdóms. Vegna fyrri dómsins laut gagnrýni ráðherra sérstaklega að því að það hefðu verið mistök hjá lögreglunni að kæra úrskurð héraðsdóms. Það hefði átt að standa öðruvísi að málinu og kæran hefði orðið til þess að tefja það. Auk þess að ítreka fyrri gagnrýni sína á vinnubrögð lögreglunnar segir lögreglustjórinn að ráðherra hafi, í símtali eftir að síðari dómurinn var birtur, sérstaklega fundið að því að „fókusinn“ væri á aðstoðarmönnum ráðherra en ekki almennt á starfsmönnum ráðuneytisins. Þá hafi hann fundið að upplýsingum úr kröfugerð lögreglunnar sem koma fram í úrskurði héraðsdóms og lúta að rannsókn á tölvu starfsmanns ráðuneytisins og tímasetningu á samtölum hans við fjölmiðla. Þetta síðasta atriði varð síðan tilefni fréttatilkynningar frá ráðuneytinu, sem vikið var að í kafla II.3.3 hér að framan.

Þessar athugasemdir ráðherra sem lögreglustjórinn leit á sem gagnrýni á starfshætti lögreglunnar og ákvarðanir við rannsókn lögregluembættis hans voru settar fram meðan lögreglurannsóknin stóð enn yfir og lutu beint að tilteknum aðgerðum sem lögreglan hafði talið rétt að grípa til og kröfugerð sem sett var fram af því tilefni. Þá hefur lögreglustjórinn lýst því að ráðherra hafi í samtölum þeirra nafngreint ákveðna starfsmenn embættis hans sem unnu að rannsókn sakamálsins og vikið að störfum þeirra og þætti í ákvarðanatöku í málinu. Í tengslum við áhyggjur ráðherra af því að málið ætti sér pólitískar rætur hafi ráðherra vísað til fjölskyldutengsla eins rannsakenda. Þegar ráðherra setur fram athugasemdir af þessum toga við forstöðumann lögregluembættis á meðan rannsókn sakamáls er ekki lokið er vandséð hvaða aðra þýðingu þeim er ætlað að hafa en kalla eftir því að breytingar verði gerðar á því hvernig staðið er að rannsókninni.

Það sama á einnig við um athugasemdir sem ráðherra gerði við málshraða við rannsóknina. Ekki verður séð að þær hafi takmarkast við spurningar um hvenær rannsókninni lyki heldur hafi ráðherra oftar en einu sinni á meðan hún stóð yfir gagnrýnt þann tíma sem rannsóknin tók. Ef flýta átti rannsókninni varð það væntanlega ekki gert nema lögreglan breytti röðun verkefna sinna eða skipun mannafla til verkefna.

Lögreglustjórinn hefur lýst því að þau orð ráðherra um „að þegar þessu máli [væri] lokið þá væri það alveg ljóst í hennar huga að það þyrfti að rannsaka rannsókn lögreglu og ríkissaksóknara“ hafi orðið honum tilefni til þess að hafa samband við ríkissaksóknara og gera grein fyrir athugasemdum ráðherra. Ráðherra hefur ekki lýst afstöðu sinni beint til þessara orða lögreglustjórans í svörum við fyrirspurnum mínum en í almennum hluta, þ.e. kafla A, lið 9, í bréfi ráðherra til mín, dags. 9. september 2014, fylgiskjal nr. 6, víkur ráðherra að þessu atriði. Þar kemur fram að ráðherra hafi talið og telji enn nauðsynlegt að reynslan af þessu máli verði nýtt til að móta starfsreglur ef til sambærilegra atburða kæmi í framtíðinni. Síðan segir í bréfi ráðherra: „Af þessari ástæðu hafði ég uppi orð við [lögreglustjórann] um að nauðsynlegt væri að athuga framkvæmd þessarar rannsóknar svo draga mætti af henni ályktanir um efni slíkra starfsreglna. Ekkert annað vakti fyrir mér með orðum í þessa átt. Nú hefur samtal mitt við [lögreglustjórann] um þetta verið slitið úr öllu samhengi og sett í þann búning að í þessu hafi falist einhvers konar þvingun. Ekkert er fjær sanni.“ Sérstaklega aðspurður um þetta atriði á fundi hjá mér kvaðst lögreglustjórinn ekki kannast við að ráðherra hefði sett það í samhengi við setningu starfsreglna þegar hann ræddi um nauðsyn þess að rannsaka rannsóknina. Lögreglustjórinn ítrekaði að þessi orð hefðu verið látin falla í samhengi við athugasemdir um umfang og gagnaöflun lögreglunnar við rannsóknina.

Þegar yfirmaður lögreglunnar í landinu lýsir því við forstöðumann lögregluembættis sem vinnur að rannsókn sakamáls að nauðsynlegt sé að athuga framkvæmd rannsóknarinnar verður það ekki skilið öðruvísi en svo að það sé afstaða þessa yfirmanns, ráðherrans, að vinnubrögð og athafnir lögreglunnar hafi verið umfram það og ekki í samræmi við þær reglur sem gilda um slíkar rannsóknir. Eins og lögreglustjórinn lýsir tilefni þessara orða ráðherra þá voru það athugasemdir ráðherra um að alltof langt hefði verið gengið m.a. við öflun gagna og að hlutir hefðu verið settir fram „með einhverjum sérkennilegum hætti“. Ég minni á að lögreglustjórinn hefur greint frá því að ráðherra hafi sagt að rannsóknin þyrfti líka að ná til aðkomu ríkissaksóknara að málinu. Ekki fór því á milli mála að lögreglustjórinn leit á þessi orð ráðherra sem gagnrýni og athugasemdir við vinnubrögð þeirra sem höfðu unnið að og unnu áfram að rannsókn málsins við embætti hans. Þá taldi hann ummæli ráðherra þess eðlis að rétt væri að upplýsa ríkissaksóknara um þau.

Þegar þau efnisatriði úr samskiptum innanríkisráðherra við lögreglustjórann sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan eru virt er það niðurstaða mín að þau hafi verið verulega umfram það sem gat samrýmst því að um væri að ræða efnislegar fyrirspurnir af hálfu innanríkisráðuneytisins til að greiða fyrir rannsókn málsins eða meðferð gagna frá ráðuneytinu.

Ég minni á að í frásögn lögreglustjórans af samskiptunum sem höfð var eftir lögreglustjóranum í bréfi mínu til ráðherra, dags. 25. ágúst 2014, segist hann hafa litið svo á að þær athugasemdir og gagnrýni sem innanríkisráðherra setti fram vegna rannsóknar lögreglunnar væri í rauninni sambærileg því sem lögreglan fengi í ýmsum tilvikum frá þeim sem væru til rannsóknar hjá lögreglunni, lögmönnum þeirra og öðrum sem þeim tengdust. Hann og lögreglan hafi hins vegar verið í þeirri „stórfurðulegu stöðu að til rannsóknar [var] innanríkisráðuneytið og starfsfólk þess, og þar á meðal ráðherrann og aðstoðar-, nánustu samstarfsmenn hennar, aðstoðarmenn hennar, þar af tveir sem [voru] með réttarstöðu sakbornings í sjálfu málinu“. Í þessu máli reynir því á hvaða skorður reglur um sjálfstæði lögreglunnar við rannsókn sakamáls og hæfisreglur stjórnsýsluréttarins setja því að sá sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir sem ráðherra lögreglumála geti á sama tíma og hann tengist viðkomandi sakamáli með þeim hætti sem hér var raunin komið fram gagnvart lögreglu og haft þau samskipti sem lýst var hér að framan.

3. Voru samskipti ráðherra við lögreglustjórann í samræmi við lög?

3.1 Samrýmdust samskiptin reglum um sjálfstæði lögreglu við rannsókn sakamáls?

Fyrrverandi innanríkisráðherra hefur nú í bréfi til mín, dags. 8. janúar 2015, lýst því að það hafi verið mistök af hennar hálfu að eiga samskipti við lögreglustjórann vegna rannsóknarinnar meðan hún stóð yfir. Fyrrverandi ráðherra vísar þar bæði til þess að samskiptin við lögreglustjórann hafi hvorki verið „fyllilega“ samrýmanleg stöðu hennar sem yfirstjórnanda lögreglumála né því að lögreglustjórinn var forstöðumaður þess embættis sem vann að rannsókninni. Þá tekur fyrrverandi ráðherra fram að samskiptin hafi ekki samrýmst „nægilega“ hinni óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttarins. Í bréfinu kemur fram að það sé sent m.a. eftir að ég hafi farið yfir með ráðherra þau lagalegu álitaefni sem risið hafa við athugun mína á þessum samskiptum og því sem ráðherra og lögreglustjóranum fór á milli. Við þá yfirferð gerði ég grein fyrir efni þeirra lagareglna sem reynir á í málinu. Þótt í bréfi fyrrverandi ráðherra felist breytt afstaða til þeirra lagalegu álitaefna er hún ekki að öllu leyti ótvíræð um tiltekin atriði. Ég mun því hér á eftir gera grein fyrir áliti mínu á hvernig reyndi á þær reglur stjórnsýsluréttarins sem eiga að tryggja málefnalega stjórnsýslu með hliðsjón af lagareglum um sjálfstæði og stöðu lögreglunnar við rannsókn sakamáls.

Reglum um sjálfstæði lögreglunnar við rannsókn sakamáls og reglum stjórnsýsluréttarins um hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar, þ.m.t. ráðherra, til að koma að einstökum málum, er annars vegar ætlað að tryggja að lögreglan, og ákærendur á grundvelli rannsóknar hennar, geti óháð afskiptum óviðkomandi stjórnvalda og þeirra sem hlut eiga að máli rannsakað og komist að niðurstöðu um meint refsiverð brot. Þeir sem kæra slíka háttsemi eiga hagsmuna að gæta í slíkum málum og eiga að geta treyst því að mál séu rannsökuð með þeim hætti. Hins vegar koma hér einnig til þeir almennu hagsmunir borgaranna að þeir geti gengið út frá því að þessi grundvallaratriði réttarríkisins og þættir í mannréttindavernd borgaranna, eins og þessi atriði eru nú viðurkennd hér á landi, séu virt. Í þessu sambandi hefur verið talin sérstök ástæða til þess að gætt sé að því að þeir handhafar stjórnsýsluvalds sem starfa samhliða á vettvangi stjórnmála hafi ekki aðkomu að rannsókn og ákvarðanatöku í einstökum sakamálum. Það komi aftur á móti í hlut þeirra að gera tillögur um og móta hinar almennu reglur um þau og sinna því almenna eftirliti sem þeim er að lögum falið að fara með og þá innan þeirra marka sem um slíkt eftirlit gilda.

Í þessu máli lá fyrir að ríkissaksóknari ákvað að hefja lögreglurannsókn í tilefni af kærum einstaklinga vegna meintra refsiverðra brota í starfi innanríkisráðuneytisins og þar með af hálfu starfsmanna þess. Kærurnar vörðuðu meðferð á trúnaðarupplýsingum um hlutaðeigandi einstaklinga og fram hafði komið í fjölmiðlum að þær væri að finna í óformlegu minnisblaði innanríkisráðuneytisins sem fjölmiðillinn hefði undir höndum. Kærurnar lutu ekki að tilteknum starfsmönnum ráðuneytisins. Ríkissaksóknari hafði jafnframt, í samræmi við lög, falið lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu að annast rannsóknina og þar með lagt málið í hefðbundinn farveg rannsóknar sakamáls. Rannsóknin beindist að því að upplýsa hvort og þá hvaða starfsmenn ráðuneytisins hefðu átt hlut að máli. Vegna rannsóknarinnar fékk lögreglan afhent gögn frá ráðuneytinu og aðgang að margvíslegum upplýsingum úr tölvupóstkerfi þess, skráningu viðveru og símanotkun starfsmanna, þ.m.t. ráðherra, á tilteknu tímabili. Við rannsókn málsins voru teknar skýrslur hjá lögreglu af alls átta starfsmönnum ráðuneytisins, þ.m.t. ráðherra. Þessir aðilar höfðu réttarstöðu vitna nema tveir aðstoðarmenn ráðherra sem höfðu réttarstöðu sakborninga. Ég tel ljóst af því sem ég hef kynnt mér um framvindu rannsóknarinnar að hún hafi eftir því sem henni vatt fram einkum beinst að sérstökum trúnaðarmönnum ráðherra í ráðuneytinu, þ.e. aðstoðarmönnum ráðherra, og þá sérstaklega öðrum þeirra. Ég minni á að það voru m.a. rannsóknarathafnir lögreglu gagnvart þeim aðstoðarmanni ráðherra sem urðu tilefni samskipta ráðherra við lögreglustjórann. Hér er líka ástæða til að minna á að aðstoðarmenn ráðherra eru valdir til starfa af ráðherra án þess að fylgja þurfi hefðbundnum reglum um ráðningu ríkisstarfsmanna og starfstími þeirra fylgir starfstíma ráðherra nema ráðherra ákveði annað.

Ég hef áður lýst þeirri afstöðu minni að miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir um efni samskipta ráðherra og lögreglustjórans sé ljóst að þau hafi verið verulega umfram það sem gat samrýmst því að um væri að ræða efnislegar fyrirspurnir af hálfu innanríkisráðuneytisins til að greiða fyrir rannsókn málsins eða meðferð gagna frá ráðuneytinu. Vegna ummæla ráðherra um að lögreglustjórinn hafi aðspurður margoft sagt að honum þætti ekki óþægilegt eða óviðeigandi að ræða við ráðherra um málið legg ég áherslu á, hvað sem líður slíkum orðaskiptum, að ég fæ ekki séð að þessi samskipti geti heimilað ráðherra að víkja frá þeim almennu reglum sem honum bar að fylgja um samskiptin við lögreglustjórann við þær aðstæður sem voru uppi í þessu máli. Það var á ábyrgð ráðherra sem æðsta stjórnanda lögreglumála í landinu að gæta að þeim reglum sem áttu við. Um nánari skýringar ráðherra í þessu sambandi vísast til svarbréfa hans til mín, dags. 1. ágúst 2014, sjá fylgiskjal nr. 2 og 9. september 2014, sjá fylgiskjal nr. 6.

Ég minni á að samskiptin áttu sér stað í símtölum innanríkisráðherra við lögreglustjórann og á fundum. Ekki liggur annað fyrir en að þau hafi verið að frumkvæði ráðherra og án þess að aðrir væru þar viðstaddir. Þá var ekkert skráð um þau með formlegum hætti innan ráðuneytisins. Af fyrirliggjandi upplýsingum verður ekki annað ráðið en að samskiptin hafi átt sér stað af og til allan þann tíma sem rannsókn lögreglu stóð yfir. Þegar efni samskiptanna, samkvæmt lýsingu lögreglustjórans sem ráðherra segir að hafi í megindráttum verið rétt lýst, er skoðað tel ég ljóst að þau hafi falið í sér ítrekaða gagnrýni og beinar athugasemdir ráðherra við það hvernig embætti lögreglustjórans stóð að rannsókninni, vinnubrögð lögreglunnar og einstakar rannsóknarathafnir. Þannig liggur fyrir að áður en embætti lögreglustjórans hóf rannsókn á kærum einstaklinganna setti innanríkisráðherra fram athugasemdir við lögreglustjórann um að aðstoðarmaður ráðherra og ráðuneytið hefði ekki verið upplýst um framkomna kæru. Eftir að rannsókn lögreglu hófst og þar til henni lauk setti ráðherra fram ýmsar athugasemdir og gagnrýni á umfang rannsóknarinnar og einstakar rannsóknarathafnir lögreglunnar í samtölum sínum við lögreglustjórann. Á sama hátt gagnrýndi ráðherra málshraða við rannsóknina. Þessar athugasemdir og gagnrýni á einstakar rannsóknarathafnir lögreglunnar lutu m.a. að því að lögreglan hefði haldlagt tölvu annars aðstoðarmanns ráðherra og tímasetningu á síðari skýrslutöku yfir honum. Í því tilviki leiddi gagnrýni ráðherra til þess að skýrslutökunni var flýtt.

Ég tel jafnframt að sú gagnrýni sem ráðherra setti fram í símtölum og á fundi með lögreglustjóranum í kjölfar birtingar á tveimur dómum Hæstaréttar vegna málsins hafi falið í sér beinar athugasemdir við starfshætti og rannsóknarathafnir lögreglunnar á meðan rannsóknin stóð enn yfir. Þar hafði lögreglan metið það svo að rétt væri að fara með tiltekin atriði rannsóknarinnar sem laut að vitnaskyldu starfsmanns fjölmiðils fyrir dómstóla og sett fram í lýsingu atvika og rökstuðningi fyrir kröfugerð sinni tilteknar upplýsingar úr málinu og það sem fram væri komið við rannsóknina. Þær voru síðan birtar í úrskurðum héraðsdóms sem fylgdu dómum Hæstaréttar við birtingu þeirra. Gagnrýni ráðherra laut m.a. að framsetningu og birtingu þessara upplýsinga og viðbrögðum lögreglunnar við úrskurði héraðsdóms. Mikilvægur liður í ákvörðunum lögreglu um hvernig rannsókn sakamáls er hagað er val milli mismunandi rannsóknarúrræða og tímasetning þeirra. Reglur um sjálfstæði lögreglunnar við rannsókn sakamáls, og þá eftir atvikum með atbeina ákæruvalds, er ætlað að tryggja að lögreglan sé óháð óviðkomandi stjórnvöldum og þeim sem rannsóknin beinist að. Það getur síðan komið í hlut dómstóla að taka afstöðu til réttmætis slíkra aðgerða. Í þessu máli var það hins vegar ráðherra, sem fór með yfirstjórn lögreglunnar í landinu og var jafnframt fyrirsvarsmaður þess ráðuneytis og stjórnandi þeirra starfsmanna sem rannsóknin beindist að, sem setti fram gagnrýnina.

Lögreglustjórinn hefur einnig lýst því að gagnrýni ráðherra á vinnubrögð lögreglunnar í þessu máli hafi beinlínis lotið að nafngreindum einstaklingum sem unnu að rannsókninni hjá embætti hans og þætti þeirra og ákvarðanatöku í málinu. Í einu tilviki segir lögreglustjórinn að ráðherra hafi samhliða því að lýsa áhyggjum af því að sakamálið ætti sér pólitískar rætur vísað til fjölskyldutengsla eins rannsakendanna. Þótt ráðherra minnist þess ekki að hafa rætt þessi atriði með þeim hætti sem lögreglustjórinn orðar það tel ég ljóst að ráðherra hafi hreyft þessum atriðum að efni til. Ég ítreka að það er hluti af sjálfstæði lögreglunnar við rannsókn sakamála að yfirmenn hennar ákveði hverjir sinni þeirri vinnu. Framangreind gagnrýni getur því ekki samrýmst stöðu ráðherra sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglunni eða tengist þeirri rannsókn sem lögreglan vinnur að, eins og fyrir hendi var í þessu máli.

Lögreglustjórinn hefur lýst því að í einu samtalanna hafi komið fram hjá ráðherra að þegar málinu yrði lokið „væri alveg ljóst í hennar huga að það þyrfti að rannsaka rannsókn lögreglu og ríkissaksóknara.“ Nánar aðspurður um tilefni þessara ummæla svaraði lögreglustjórinn að þar hefði verið um að ræða athugasemdir ráðherra um að allt of langt væri gengið í rannsókninni og verið væri að afla alls kyns gagna og setja ýmsa hluti fram með sérkennilegum hætti. Ég dreg þá ályktun af svari ráðherra til mín í bréfi, dags. 9. september 2014, liður A.9, að ráðherra kannist við að hafa haft uppi ummæli um að nauðsynlegt væri að athuga framkvæmd þessarar rannsóknar. Ráðherra segir að það hafi verið til að draga mætti af henni ályktanir um efni starfsreglna sem ráðherra taldi rétt að móta ef til sambærilegra atburða kæmi í framtíðinni. Ráðherra tók einnig fram að í þessu hefði ekki falist nein þvingun af sinni hálfu. Lögreglustjórinn eða ríkissaksóknari sem lögreglustjórinn upplýsti um áðurnefnd ummæli ráðherra kannast ekki við að þau hafi verið sett fram í tengslum við hugsanlega setningu starfsreglna.

Ég tek fram að óháð því hvort ráðherra hafi sett fram orð af þessu tagi vegna þess að hann teldi að það gæti verið liður í setningu starfsreglna er ljóst að í þeim fólst sú afstaða ráðherra að vinnubrögð og ákvarðanataka lögreglunnar og ríkissaksóknara í málinu hefði ekki verið í samræmi við það hvernig ráðherra taldi að standa hefði átt að því. Þessi afstaða ráðherra kom fram á meðan rannsóknin stóð enn yfir. Ríkissaksóknari og lögreglan höfðu hins vegar, í samræmi við valdheimildir sínar og reglur um rannsókn sakamála, tekið ákvarðanir og unnið að rannsókninni eins og þessir aðilar töldu að væri í samræmi við lög. Af þeirra hálfu urðu athugasemdirnar varla skildar öðruvísi en að ráðherra teldi að svo hefði ekki verið. Ég lít því svo á að þarna hafi verið um að ræða harða gagnrýni ráðherra á ákvarðanir og störf lögreglunnar í þessu máli.

Síðastnefnda atriðið og ýmis önnur sem urðu tilefni gagnrýni ráðherra í samtölum við lögreglustjórann vegna þessarar ákveðnu rannsóknar gátu í eðli sínu orðið ráðherra sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglunni í landinu og ráðuneyti hans tilefni til þess að huga að almennri framkvæmd slíka mála og þá eftir atvikum tillögugerð um breytingar á lögum og breytingu á þeim reglum sem ráðherra hefur forræði á. Hér er vandinn hins vegar sá að gagnrýni og athugasemdir ráðherra voru settar fram gagnvart forstöðumanni þess lögreglustjóraembættis sem á sama tíma fór með rannsókn sakamáls sem hafði þau tengsl við ráðuneyti ráðherrans og starfsmenn hans sem raunin var. Lögreglustjórinn stóð því frammi fyrir því hvort skilja mætti gagnrýni og athugasemdir ráðherra svo að þær væru óskir ráðherra um að vinnubrögðum við rannsókn sakamála yrði almennt breytt. Vandi lögreglustjórans sem undirmanns ráðherrans var líka sá að hann átti erfitt með að svara ekki símtölum ráðherrans eða boðun á fundi þegar hann vissi jafnvel ekki fyrir fram hvert umræðuefni ráðherra yrði og enginn annar var viðstaddur samtölin. Þeim reglum sem ætlað er að tryggja sjálfstæði lögreglu og ákæruvalds við rannsókn sakamála og hinum sérstöku hæfisreglum stjórnsýsluréttarins er einmitt ætlað að tryggja að lögreglan geti unnið að rannsókn sakamáls óháð slíkum afskiptum ráðherra. Það á jafnframt við þegar rannsókn tengist ráðherra lögreglumála sérstaklega og meðan ráðherra kýs að víkja ekki úr því embætti. Ef ráðherra lögreglumála telur að vitneskja hans um hvernig staðið hefur verið að rannsókn sakamáls gefi tilefni til breytinga og umbóta þá kann að koma til þess að hann beiti hinum almennu heimildum sínum til breytinga á skipulagi, starfsaðferðum og þeim reglum sem hann hefur forræði á eða geri tillögur um lagabreytingar. Slíkt gerist ekki með afskiptum af rannsókn einstaks sakamáls af því tagi sem hér var raunin meðan hún stendur yfir.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að efni samskipta innanríkisráðherra við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu hafi ekki samrýmst þeim reglum sem ráðherra bar að virða um sjálfstæði og hlutlægni lögreglunnar við rannsókn þessa tiltekna sakamáls. Innanríkisráðherra fór á þessum tíma með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglustjóranum og embætti hans og bar sérstök skylda til þess að virða þessar reglur um stöðu lögreglunnar, og eftir atvikum ákæruvalds, í samskiptum sínum við lögreglustjórann vegna sakamálsins. Samskiptin voru því ósamrýmanleg stöðu ráðherra sem yfirstjórnanda lögreglunnar.

3.2 Samrýmdust samskiptin hinni óskráðu reglu um sérstakt hæfi?

Hinni óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi í stjórnsýslunni er ætlað að standa því í vegi að starfsmaður í stjórnsýslunni komi að máli þegar hann verður talinn eiga sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess og ef það eru að öðru leyti fyrir hendi aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Allt frá því að frásagnir birtust fyrst í fjölmiðlum 20. nóvember 2013 þar sem vitnað var til gagna úr ráðuneytinu og á meðan lögreglan vann að rannsókn sakamálsins var málið mikið til umræðu í fjölmiðlum. Það kom einnig til umfjöllunar á Alþingi í formi fyrirspurna þingmanna og svara ráðherra 16. desember 2013 og 29. janúar 2014 auk þess sem ráðherra mætti á fund stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þingsins 10. desember 2013 og svaraði spurningum nefndarmanna.

Eftir að hafa kynnt mér umfjöllun um mál þetta, m.a. á Alþingi og í fjölmiðlum, tel ég ljóst að framvinda þess og framgangur lögreglurannsóknarinnar skipti ráðherra verulegu máli, bæði vegna starfa hans í ráðuneytinu og á hinum pólitíska vettvangi. Ég minni á að ráðherra hefur í svarbréfum til mín einnig vísað til þess að sá langi tími sem rannsóknin tók hafi verið bagalegur og t.a.m. takmarkað möguleika ráðherra til „að svara ítrekuðum árásum sem [ráðherra hafi] orðið fyrir á opinberum vettvangi“ og rannsóknin hafi verið „sérstaklega erfið fyrir [ráðherra], meðal annars vegna þess að [ráðherra hafi sætt] látlausum árásum vegna málsins á opinberum vettvangi.“ Ég tel að aðkoma ráðherra að þessu máli hafi því að ýmsu leyti verið á annan veg og tengdari persónu ráðherrans en almennt gerist um einstök málefni ráðuneytisins. Reglur um sjálfstæði lögreglunnar við rannsókn sakamáls setja því takmörk eins og áður sagði að ráðherra sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglunni hafi bein afskipti af rannsókn einstakra sakamála hjá lögreglu og ákæruvaldi meðan hún stendur yfir. Þessar reglur fela jafnframt í sér ákveðna mælikvarða þegar kemur að einstökum reglum sem ætlað er að tryggja málefnalega stjórnsýslu. Af þeim toga eru hinar sérstöku hæfisreglur stjórnsýsluréttarins sem setja því enn frekari skorður að ráðherra megi hafa afskipti af rannsókn lögreglu á sakamálum sem eru tengd honum.

Hér hagaði svo til að rannsókn sakamáls beindist að starfsemi ráðuneytis ráðherrans og athöfnum náinna undirmanna hans. Ráðherra fer með yfirstjórn ráðuneytisins og hefur sem slíkur aðkomu að og ber ábyrgð á starfsemi þess. Það kann því að koma til þess að ráðherra og ráðuneyti þurfi við rannsókn sakamáls af þeim toga sem hér er fjallað um að taka afstöðu til t.d. beiðna lögreglunnar um aðgang að gögnum, eins og reyndin var í þessu máli. Fyrirsvar og úrlausn erinda sem ráðuneytinu berast vegna slíkrar rannsóknar eru hluti af stjórnsýslu þess. Við meðferð slíkra mála af hálfu ráðuneytisins og þar með ráðherra kunna að vakna spurningar um atriði sem talin er þörf á að fá frekari upplýsingar um áður en ráðuneytið telur unnt að leysa úr viðkomandi erindi. Þá kann ráðuneytið að telja tilefni til þess að spyrjast almennt fyrir um hvað rannsókn málsins líði. Staðan er hins vegar sú að ráðuneytið og yfirstjórnendur þess eru í reynd í sömu stöðu og aðrir sem rannsókn sakamáls beinist að eða þegar rannsókn beinist að einstökum starfsmönnum viðkomandi aðila. Til viðbótar kemur síðan að í tilviki innanríkisráðuneytisins fór ráðherra þess á þeim tíma sem hér reynir á með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart embætti þess lögreglustjóra sem annaðist rannsóknina. Það má því taka undir þau orð innanríkisráðherra úr fyrsta svarbréfi hennar til mín, dags. 1. ágúst 2014, „að öll samskipti ráðherra og ráðuneytisins í tengslum við umrædda rannsókn [voru] viðkvæm í ljósi þeirrar stöðu sem ráðuneytið hefur gagnvart lögreglunni.“

Í þessu máli liggur fyrir að sakamál það sem var til rannsóknar hjá lögreglunni, og samskiptin við lögreglustjórann lutu að, varðaði starfsemi innanríkisráðuneytisins og meint lögbrot starfsmanna þess. Eftir því sem rannsókninni vatt fram beindist hún sérstaklega að aðstoðarmönnum ráðherra. Þar áttu í hlut sérstakir trúnaðarmenn ráðherra innan ráðuneytisins sem valdir voru persónulega af ráðherra til starfa. Því var lýst hér fyrr að telja verður með hliðsjón af þeirri umræðu sem varð um sakamálið á Alþingi og í fjölmiðlum hafi framvinda þess og framgangur lögreglurannsóknarinnar skipt ráðherra verulegu máli bæði vegna starfs ráðuneytisins og á hinum pólitíska vettvangi. Ráðherra hefur einnig sjálfur í bréfum til mín lýst því hvernig hann taldi þann tíma sem rannsóknin tók takmarka svigrúm hans til viðbragða við ítrekuðum árásum sem hann hafði orðið fyrir á opinberum vettvangi. Að þessu virtu tel ég að tengsl ráðherra og hagsmunir af framvindu rannsóknar þess sakamáls sem embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu vann að hafi verið slíkir að samskiptin, miðað við efni þeirra, hafi farið í bága við hina óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi í stjórnsýslunni. Ég árétta að í þessu felst aðeins afstaða mín til þess hvort ráðherra hafi verið hæfur þegar kom að framangreindum samskiptum.

Ég get í samræmi við framangreindar niðurstöður ekki fallist á að það sem kemur fram í bréfi fyrrverandi innanríkisráðherra til mín, dags. 8. janúar 2015, um að orðin „fyllilega“ og „nægilega“ eigi hér við. Þeim reglum sem um ræðir var einfaldlega ekki fylgt.

3.3 Framganga ráðherra gagnvart lögreglustjóranum

Hér hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að ráðherra hafi ekki verið heimilt að viðhafa nánar tiltekin samskipti við lögreglustjórann. Þeim reglum sem setja þessum samskiptum skorður er m.a. ætlað að tryggja málefnalega stjórnsýslu og að lögreglan geti rækt lögbundin verkefni sín í samræmi við þær reglur sem gilda um þau. Ekki má gleyma að rannsókn sakamálsins hófst í kjölfar kæru ákveðinna einstaklinga sem áttu rétt á því að við rannsóknina væri gætt að sjálfstæði og hlutlægni lögreglunnar. Í þessu máli reynir þó ekki aðeins á hvernig málin horfa við út frá sjónarhorni aðila sakamálsins heldur einnig frá sjónarhorni lögreglustjórans sem var forstöðumaður undirstofnunar ráðherra. Þegar ráðherra á í samskiptum við undirmenn sína eða forstöðumenn undirstofnana verður hann að gæta að því að samskiptin séu málefnaleg gagnvart viðkomandi starfsmanni og ekki sé gengið þar lengra en réttmætt getur talist innan þess lagaramma og sjónarmiða sem eiga við hverju sinni. Afstaða ráðherra til þess hvernig einstakir opinberir starfsmenn rækja störf sín kann síðar að verða grundvöllur að því að ráðherra beiti viðkomandi starfsmann starfsmannaréttarlegum viðurlögum eða beiti sér með öðrum hætti sem yfirmaður hans. Ég minni á það sem rakið var í upphafi kafla III.3 um starfsskyldur forstöðumanna og valdheimildir ráðherra ef út þeim er brugðið.

Þegar svo hagar til, eins og hér, að sérstakar reglur setja því skorður að ráðherra hafi afskipti af tilteknum málum sem undirstofnun fer með má forstöðumaður almennt gera ráð fyrir að ráðherra þekki þær reglur og virði í samskiptum þeirra. Þá tel ég ljóst að tilefni samskiptanna og efni þeirra hafi m.a. mátt rekja til þess hvernig það mál sem til rannsóknar var hjá lögreglu og framvinda hennar hafði áhrif á störf ráðherra í ráðuneytinu og á vettvangi stjórnmálanna. Rannsóknin beindist enn fremur sérstaklega að nánustu trúnaðar- og samstarfsmönnum ráðherra í ráðuneytinu, aðstoðarmönnum ráðherra. Þarna voru það því hagsmunir nátengdir ráðherranum sjálfum sem ráða má af atvikum að hafi haft áhrif á framgöngu ráðherra í samskiptum við lögreglustjórann. Því reyndi á hvort það væri réttmætt af ráðherranum gagnvart lögreglustjóranum miðað við stöðu hans að þessi hagsmunir hefðu áhrif á tilefni og efni samskiptanna.

Til viðbótar kom sú almenna skylda ráðherra að sýna kurteisi, lipurð og réttsýni í samskiptum sínum við lögreglustjórann, svo vísað sé til hliðsjónar til orðalags 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þótt þau lög taki ekki til ráðherra verður að telja að þeim beri einnig að gæta að þessari reglu. Jafnframt getur reynt á ákvæði siðareglna og hvað teljist vandaðir stjórnsýsluhættir.

Í tilefni af athugun minni á þessu máli hef ég rætt við bæði lögreglustjórann og innanríkisráðherra um það hvernig samskiptin milli þeirra fóru fram. Ég ræð það, einkum af lýsingu lögreglustjórans á tilteknum samtölum þeirra og viðræðum mínum við hann, að í ákveðnum tilvikum hafi þess ekki verið nægjanlega gætt af ráðherra að virða þá stöðu sem lögreglustjórinn var í og þau viðmið um háttsemi sem ráðherra ber að fylgja í samskiptum við forstöðumann undirstofnunar. Í þessu sambandi hef ég sérstaklega í huga símtal ráðherra við lögreglustjórann 2. maí 2014 sem var undanfari fundarins daginn eftir. Lögreglustjórinn hefur lýst því að hann telji að tilefni þess fundar hafi verið að ráðherra hafi upplifað það þannig „að hún hafi farið yfir strikið, já, a.m.k. faglega og líklega bara svona í persónulegum samskiptum og viljað einhvern veginn slétta það út.“ Fundinum lýsir hann svo að þar hafi ekki sérstaklega verið rætt um þetta „heldur frekar svona til að lappa upp á það sem á undan hafði gengið“.

Í bréfi til mín, dags. 8. janúar 2015, lýsir fyrrverandi innanríkisráðherra því að henni sé ljóst að samskiptin við lögreglustjórann hafi ekki verið að öllu leyti réttmæt af henni gagnvart lögreglustjóranum. Þá kemur fram að hún hafi að viðstöddum umboðsmanni rætt við lögreglustjórann fyrrverandi og beðið hann afsökunar á þessum samskiptum og framgöngu hennar í þeim. Ég staðfesti þetta og tel í ljósi þess sem þar fór fram ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þennan þátt í athugun minni.

4. Samskipti aðstoðarmanna ráðherra við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu í tengslum við rannsóknina og fréttir af málinu

4.1 Símtöl aðstoðarmanna ráðherra við lögreglustjórann

Lögreglustjórinn hefur greint frá því að þegar fréttir birtust af því í fjölmiðlum að lögð hefði verið fram kæra á hendur innanríkisráðuneytinu vegna meðferðar trúnaðarupplýsinga hefði aðstoðarmaður ráðherra leitað eftir upplýsingum um hvort slík kæra hefði borist embætti lögreglustjórans. Slíkar upplýsingar hefðu ekki verið tiltækar hjá lögreglustjóranum en yfirlögregluþjónn við embættið hefði hins vegar staðfest við blaðamann sem hafði kæruna undir höndum að hún hefði borist. Lögreglustjórinn segir að þetta hafi orðið tilefni athugasemda af hálfu aðstoðarmannsins og innanríkisráðherra um að lögreglan hefði ekki upplýst ráðuneytið um framkomna kæru en hins vegar svarað blaðamanni.

Lögreglustjórinn hefur einnig greint frá því að þann sama dag og frásögn birtist af samskiptum innanríkisráðherra og lögreglustjórans í DV 29. júlí 2014 hafi aðstoðarmenn ráðherra haft samband við hann. Eins og fram kemur í IV. kafla í bréfi mínu til ráðherra, dags. 25. ágúst 2014, sjá fylgiskjal nr. 5, lýsir lögreglustjórinn þessum samskiptum við aðstoðarmennina þannig: „Það voru nú aðallega aðstoðarmennirnir hennar sem settu fram óskir um að ég myndi þarna á þriðjudeginum þegar þetta birtist senda frá mér einhverja yfirlýsingu um þetta mál þar sem ég ætti að hafna öllu þessu sem þar kom fram.“ Lögreglustjórinn lýsir síðan viðbrögðum sínum við þessum óskum og bætir við: „Það var alveg skýrt að þau vildu mjög gjarnan að það kæmi eitthvert innlegg frá mér inn í þessa umræðu alla.“

Í bréfi mínu til innanríkisráðherra, dags. 25. ágúst 2014, sjá 9. spurningu í fylgiskjali nr. 5, óskaði ég eftir skýringum ráðherra á því hvort það væri rétt að aðstoðarmenn hennar hefðu átt þessi samtöl við lögreglustjórann og hvort þau hefðu farið fram með vitneskju ráðherra. Ég minnti líka á að á þessum tíma hefðu báðir aðstoðarmennirnir haft réttarstöðu sakbornings við yfirheyrslur hjá lögreglunni við rannsókn lögreglu á meintri ólögmætri meðferð trúnaðarupplýsinga. Ég óskaði því eftir afstöðu ráðherra til þess hvernig þessi samtöl þeirra við lögreglustjórann hefðu samrýmst þeirri stöðu sem þeir hefðu haft við rannsókn málsins og hæfi þeirra til að koma að málum sem starfsmenn ráðuneytisins.

Í svari ráðherra, dags. 9. september 2014, sjá kafla B svar við 9. spurningu í fylgiskjali nr. 6, segir: „Annar aðstoðarmaður minn hefur tjáð mér að hann hafi rætt við [lögreglustjórann] sem taldi enga ástæðu til að bregðast við þessari frétt eða þeim fjölmiðli sem flutti hana á umræddum tíma, þrátt fyrir að við höfum fyrir okkar leyti réttilega vísað henni á bug. Aðstoðarmaðurinn sagði það ekki rétt að hann hafi krafið hann um að senda út yfirlýsingu eða eitthvað slíkt enda hefur hann ekki boðvald yfir [lögreglustjóranum].“

Í tilefni af þessu svari ráðherra sagði lögreglustjórinn á fundi hjá mér 17. nóvember 2014 að hann myndi ekki betur en báðir aðstoðarmenn ráðherra hefðu haft samband við hann á þessum tíma.

4.2 Staða aðstoðarmanna ráðherra

Samkvæmt 22. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, er ráðherrum heimilt að ráða til starfa í ráðuneyti sínu aðstoðarmann eða aðstoðarmenn. Tekið er fram að ákvæði um auglýsingaskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eigi ekki við um ráðningu aðstoðarmanna. Aðstoðarmaður ráðherra gegnir störfum fyrir ráðherra svo lengi sem ráðherra ákveður, þó ekki lengur en ráðherra sjálfur. Þá er tekið fram að aðstoðarmaður ráðherra heyri beint undir ráðherra. Við ráðningu aðstoðarmanna ráðherra hefur verið gengið út frá því að heimilt sé að horfa til stjórnmálaskoðana við val á þeim sem gegna þeim störfum andstætt því sem er almennt um aðra starfsmenn ríkisins.

Um verkefni aðstoðarmanns ráðherra segir í ákvæðinu: „Meginhlutverk aðstoðarmanns ráðherra er að vinna að stefnumótun á málefnasviði ráðuneytis undir yfirstjórn ráðherra og í samvinnu við ráðuneytisstjóra. Aðstoðarmanni ráðherra er óheimilt að rita undir stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra.“ Í athugasemdum við það lagafrumvarp sem varð að lögum nr. 115/2011 er lögð áhersla á skyldur þeirra varðandi stefnumótun og nánar segir um það atriði: „Aðstoðarmaður ráðherra og ráðgjafi hafa ekki boðvald yfir starfsmönnum ráðuneytis en vinna náið með stjórnendum og starfsmönnum ráðuneytisins í umboði ráðherra en ráðuneytisstjóri kemur þeim samskiptum á í gegnum embættismannakerfi ráðuneytanna. Í ákvæðinu er tekið fram að aðstoðarmaður og ráðgjafi heyri beint undir ráðherra en sé óheimilt að rita undir stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra. Er um að ræða mikilvægt ákvæði til tryggja aðgreiningu á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1191.)

Í þessum ákvæðum er ekki tekin afstaða til þess hvort og þá með hvaða hætti aðstoðarmaður ráðherra getur komið fram gagnvart eða leitað t.d. eftir upplýsingum hjá forstöðumönnum þeirra stofnana sem heyra undir viðkomandi ráðuneyti. Rétt er hins vegar að minna á þau ummæli sem fram koma í áðurnefndum athugasemdum um aðkomu ráðuneytisstjóra að samskiptum aðstoðarmanna og vinnu með stjórnendum og starfsmönnum ráðuneytis í umboði ráðherra. Ég hygg jafnframt að í framkvæmd hafi forstöðumenn þeirra stofnana sem heyra undir ráðuneyti litið svo á að þegar aðstoðarmaður ráðherra hefur samband sé það gert í umboði, og eftir atvikum samkvæmt ósk ráðherra. Hins vegar er ljóst af lögunum að aðstoðarmann ráðherra brestur vald til þess að afgreiða endanlega stjórnvaldserindi fyrir hönd ráðherra. Með sama hætti verður ekki séð að aðstoðarmaður ráðherra hafi í umboði ráðherra boðvald yfir eða eftirlitsvald með undirstofnunum og forstöðumönnum þeirra.

Hér liggur fyrir að aðstoðarmenn ráðherra höfðu beint samband við lögreglustjórann á meðan rannsókn sakamálsins stóð yfir vegna atriða sem tengdust rannsókninni og samskiptum ráðherra við lögreglustjórann af því tilefni. Þeir höfðu báðir stöðu sakbornings hjá lögreglunni í rannsókninni eftir að þeir höfðu komið til skýrslutöku þar 9. apríl 2014. Að því er varðar ósk um að fá upplýsingar hjá lögreglunni um hvort kæra á hendur ráðuneytinu og starfsmönnum þess hefði borist tel ég að það hefði verið eðlilegri stjórnsýsla að aðrir starfsmenn ráðuneytisins en aðstoðarmenn leituðu eftir slíkum upplýsingum hjá lögreglunni.

Ég tel jafnframt að hvað sem líður hugsanlegri heimild aðstoðarmanns ráðherra til þess að hafa samband við forstöðumann undirstofnunar vegna máls sem er á borði ráðherra þá hafi það ekki samrýmst hinni óskráðu reglu um sérstakt hæfi í stjórnsýslunni að þeir kæmu fram fyrir hönd ráðuneytisins gagnvart lögreglustjóranum eða hefðu símasamband við hann til að ræða viðbrögð við frétt sem birst hafði í fjölmiðli tengdri rannsókninni á meðan þeir höfðu réttarstöðu sakborninga við rannsóknina. Staða þeirra og tengsl við rannsóknina var þá þannig að á meðan ríkissaksóknari hafði ekki tekið afstöðu til framhalds málsins á grundvelli rannsóknargagna frá lögreglunni gat það ekki samrýmst hinni óskráðu hæfisreglu að þeir kæmu fram fyrir hönd ráðuneytisins gagnvart lögreglustjóranum.

Ég hef með bréfi, dags. í dag, komið tilteknum ábendingum á framfæri við forsætisráðherra um hlutverk og stöðu aðstoðarmanna ráðherra og er það gert með tilliti til þess að samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, skal forsætisráðherra m.a. gefa út leiðbeinandi erindisbréf fyrir aðstoðarmenn ráðherra. Í bréfinu kem ég þeirri ábendingu á framfæri að tilefni kunni að vera til að endurskoða tiltekin atriði í slíkum leiðbeiningum frá 30. desember 2013 með hliðsjón af því sem hefur komið fram við athugun mína á þessu máli. Jafnframt vek ég athygli forsætisráðherra á að ástæða kunni að vera til þess að taka til skoðunar hvort í leiðbeiningunum eigi að koma fram afstaða til þess hvort og þá hvernig aðstoðarmenn megi haga beinum samskiptum sínum við forstöðumenn og starfsmenn undirstofnana viðkomandi ráðuneytis og um heimildir þeirra til að fá aðgang að gögnum um einstök stjórnsýslumál hjá undirstofnununum, og innan ráðuneytisins, og eftir atvikum aðkomu ráðherra að ákvörðun þar um. Ég bendi á að nánari reglur um þessi atriði eru ekki síst mikilvægar fyrir forstöðumenn og starfsmenn undirstofnana og aðila þeirra stjórnsýslumála sem aðstoðarmenn kunna að koma að samkvæmt ákvörðun ráðherra.

5. Samskipti af hálfu innanríkisráðherra við lögreglustjórann eftir að hann hafði gert umboðsmanni grein fyrir málinu

Athugun mín á þessu máli og viðbrögð innanríkisráðherra við aðkomu umboðsmanns Alþingis að því fram að bréfi fyrrverandi innanríkisráðherra til mín, dags. 8. janúar 2015, eru mér tilefni til þess að minna á að á síðustu árum hefur verið lögð aukin áhersla á gagnsæi í opinberri stjórnsýslu, bæði hér á landi og erlendis. Hvatt hefur verið til þess að opinberir starfsmenn sem telja sig hafa vitneskju um lögbrot eða annað sem hefur ekki verið í samræmi við reglur og vandaða starfshætti í stjórnsýslunni upplýsi hlutaðeigandi eftirlitsaðila um slíkt. Sérstaklega hefur verið rætt um hvort setja eigi í lög eða tryggja slíkum aðilum með öðrum hætti vernd gegn því að koma slíkum upplýsingum á framfæri við lögbæra aðila án þess að það verði síðar látið bitna á þeim. Í opinberri stjórnsýslu hefur í þessu sambandi verið vísað til þess að þessum starfsmönnum sem og öðrum standi sá möguleiki til boða að leita til umboðsmanna þjóðþinga þar sem þeir eru starfandi og það sé þá umboðsmannanna að meta hvernig bregðast eigi við slíkum ábendingum. Mikilvægur þáttur í því að traust ríki um þessa leið er að fyrirsvarsmenn viðkomandi stjórnvalds láti t.d. þann starfsmann eða aðila máls hjá stjórnvaldinu ekki gjalda fyrir það að hafa veitt eftirlitsaðila slíkar upplýsingar.

Í ljósi þessara sjónarmiða vakti það athygli mína þegar lögreglustjórinn lýsti því að strax í kjölfar þess að ég hafði sent innanríkisráðherra fyrsta bréf mitt vegna þessa máls 30. júlí 2014 hefði ráðherra hringt og spurt hvort hann hefði haft samband við umboðsmann Alþingis. Lögreglustjórinn tjáði mér að ráðherra hefði ekki verð sáttur við að hann hefði greint umboðsmanni frá samskiptum þeirra og spurt hvort hann hefði „virkilega talað við umboðsmann.“ Þegar spurt var hvort ráðherra hefði átt þetta samtal, sjá spurningu 10 í fylgiskjali nr. 5, var svarið: „Ég hef aldrei reynt að hindra [lögreglustjórann] í að gefa embætti yðar þær upplýsingar sem hann kýs og þér óskið eftir.“ (sjá kafli B svar nr. 10 í fylgiskjali nr. 6). Þá hefur lögreglustjórinn greint mér frá því að þegar ráðherra var að undirbúa svarbréf til mín, sem síðar varð bréf, dags. 1. ágúst 2014, hafi lögmaður sem starfaði fyrir ráðherra hringt í hann og borið undir hann efnisatriði í bréfinu og spurt hvort hann gerði athugasemdir við það. Til svara lögreglustjórans við spurningu lögmannsins var ekki vitnað í svarbréfi ráðherra til mín en það kom síðar fram í opinberri umræðu að tiltekin orð úr þeim svörum áttu að vera til staðfestingar á réttmæti orða ráðherra um málið. Lögreglustjórinn tók fram í lýsingu sinni á samtalinu við lögmanninn að hann hefði hins vegar sagt fleira en það hefði ekki fylgt með þegar aðrir greindu frá samtalinu.

Ég minni á að lögreglustjórinn hafði gefið umboðsmanni greinargóða lýsingu á samskiptum sínum við innanríkisráðherra að beiðni umboðsmanns vegna eftirlits hans með stjórnsýslunni. Í ljósi þessara upplýsinga taldi ég rétt að óska eftir svörum innanríkisráðherra við tilteknum spurningum. Ég tel að það geti hvorki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lýst var í upphafi þessa kafla né þeim lagareglum sem eftirlit umboðsmanns Alþingis byggist á að ráðherra eða lögmaður á hans vegum hafi beint samband við þann opinbera starfsmann sem veitt hefur umboðsmanni upplýsingar og krefji hann skýringa á því sem hann hefur greint umboðsmanni frá. Eftir að umboðsmaður hefur tekið málið til skoðunar, eins og í þessu máli, eiga samskipti vegna þess að fara fram milli umboðsmanns og stjórnvaldsins, í þessu tilviki innanríkisráðherra. Ég tel því rétt að fjalla um þetta atriði hér og vænti þess að það verði stjórnvöldum almennt í framtíðinni tilefni til að gæta að slíku atriði í störfum sínum.

6. Leitaði ráðherra álits ráðuneytis og starfsmanna?

6.1 Svör ráðherra um lögfræðilega ráðgjöf ráðuneytisins

Í bréfum innanríkisráðherra til mín hefur ráðherra vísað til lögfræðilegrar ráðgjafar sem ráðherra hafi fengið innan sem utan ráðuneytisins um samskipti sín við lögreglustjórann í tengslum við umrædda rannsókn. Ég tek fram strax í upphafi að það leiðir af lögum um umboðsmann Alþingis að eftirlit umboðsmanns lýtur aðeins að þeirri ráðgjöf sem ráðherrar fá innan stjórnsýslunnar. Í bréfum mínum og á fundum með innanríkisráðherra hef ég óskað eftir upplýsingum frá ráðherra um þessa lögfræðilegu ráðgjöf sem hann kveðst hafi fengið í innanríkisráðuneytinu. Ég hef þar haft í huga annars vegar að á ráðherra hvílir lögum samkvæmt skylda til að leita ráðgjafar og hins vegar að það heyrir undir eftirlit umboðsmanns að ráðgjöf opinberra starfsmanna til ráðherra sé rétt og í samræmi við lög.

Í bréfi innanríkisráðherra til mín, dags. 1. ágúst 2014, sbr. fylgiskjal 2, er vikið að samskiptum ráðherra við lögreglustjórann í tengslum við málið. Þar lýsir ráðherra því að þegar rannsóknina hafi borið á góma í samskiptum þeirra hafi það snúið að þeirri viðleitni ráðuneytisins að greiða fyrir rannsókn málsins, spurt hafi verið um öryggi gagna og hvenær vænta mætti að henni lyki. Þá segir í bréfinu: „Að auki hefur sú lögfræðilega ráðgjöf sem ég hef fengið innan sem utan ráðuneytis verið á þá lund að samskipti mín við lögreglustjóra, líkt og þeim er lýst hér að ofan, væru mikilvæg til að greiða fyrir framkvæmd rannsóknarinnar“.

Í bréfi mínu, dags. 25. ágúst 2014, sbr. fylgiskjal 5, sjá 8. spurningu, óskaði ég sérstaklega eftir nánari skýringum á ráðgjöfinni sem og hvaða starfmenn ráðuneytisins hefðu veitt hana. Í bréfi ráðherra, dags. 9. september 2014, sbr. fylgiskjal 6, B. 8. lið, segir: „Ég tók í meginatriðum sjálf ákvarðanir um samskipti mín við [lögreglustjórann], en líkt og áður sagði gerði ég það í samráði við hann sem hefur langa reynslu úr stjórnsýslunni, bæði hjá lögreglu og fyrrum dómsmálaráðuneyti. Ég treysti því staðfestingu hans á því að ekkert óeðlilegt væri að ræða ákveðna þætti málsins við hann, þar sem hann hefði ekki beina aðkomu að málinu. [...] Að auki hefur sú lögfræðilega ráðgjöf sem ég hef fengið innan sem utan ráðuneytis verið á þá lund að samskipti mín við [lögreglustjórann], líkt og þeim er lýst hér að ofan, væru mikilvæg til að greiða fyrir framkvæmd rannsóknarinnar. Ég sé ekki ástæðu til að nefna nöfn þeirra sérstaklega enda er ábyrgðin mín sem ráðherra.“ Í viðtali sem tekið var við ráðherra í Kastljósi (RÚV) 26. ágúst 2014 vísaði ráðherra einnig til þess að hafa fengið ráðgjöf innan ráðuneytisins um samskipti sín við lögreglustjórann.

Í ljósi skýringa ráðherra bað ég ráðuneytisstjóra innanríkisráðuneytisins, á fundi 25. nóvember 2014, m.a. um að gera grein fyrir þeirri ráðgjöf sem ráðherra hefði fengið vegna málsins. Ráðuneytisstjórinn sagðist ekki getað svarað því en tók fram að hún hefði rætt við ráðherra við upphaf málsins áður en ríkissaksóknari hefði sent það til lögreglunnar. Þá hefði það verið rætt hvort ráðherra þyrfti hugsanlega að víkja en að kæran sem slík „myndi varla kalla á það að hún viki en að það þyrfti jafnframt, og við þyrftum öll að gæta sérstakrar varkárni í samskiptum okkar við lögregluna“. Þá kveðst ráðuneytisstjórinn hafa sagt í almennu samtali við ráðherra að ráðherra mætti spyrjast fyrir um það hvenær vænta mætti niðurstöðu rannsóknarinnar. Ráðuneytisstjórinn kveðst hins vegar ekki hafa vitneskju um hverjir innan ráðuneytisins hefðu veitt lögfræðilega ráðgjöf ef ráðgjöfin hafi lotið að því að samskipti, eins og þeim væri lýst í bréfi mínu til ráðherra 25. ágúst 2014, væru heimil. Ráðuneytisstjórinn segist ekki hafa vitað af því að samskipti ráðherra og lögreglustjórans hefðu verið með þeim hætti sem haft var eftir lögreglustjóranum í bréfi mínu. Það hefði fyrst verið þegar bréf mitt barst ráðuneytinu.

Á fundi með innanríkisráðherra 3. desember 2014 óskaði ég ítrekað eftir upplýsingum um það hverjir hefðu veitt ráðherra þá ráðgjöf sem hún vísaði til. Ráðherra ítrekaði þau sjónarmið sem fram höfðu komið í bréfum til mín og kvaðst „enga nákvæma ráðgjöf [hafa fengið] um það með hvaða hætti nákvæmlega þau samskipti skyldu vera.“ Ráðherra minnti líka á að á þessum tíma hefði hún litið svo á að lögreglustjórinn færi ekki með stjórn rannsóknarinnar og samskiptin hefðu því farið fram í því ljósi. Um vitneskju ráðuneytisstjórans um samskiptin sagði ráðherra að ráðuneytisstjórinn hefði vitað að hann ræddi við lögreglustjórann en þar sem þetta hefði verið tveggja manna tal hefði henni örugglega ekki verið kunnugt um hvernig þau samskipti voru.

Ég hef ekki fengið frekari gögn eða upplýsingar um þá lögfræðilegu ráðgjöf sem ráðherra kveðst hafa fengið innan ráðuneytisins um hvernig haga bæri samskiptum við lögregluna meðan rannsókn málsins stóð yfir.

6.2 Ráðherra er skylt að leita sér ráðgjafar

Í 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, kemur fram að ráðherra skuli leita álits ráðuneytis til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt. Starfsmenn ráðuneyta skulu í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra réttar upplýsingar og ráðgjöf sem byggist á staðreyndum og faglegu mati á valkostum þannig að hann geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu og stefnumótun. Með ákvæðinu var m.a. lögfest óskráð ráðgjafar- og trúnaðarskylda sem hvílir almennt á opinberum starfsmönnum.

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnarráðslögunum er gerð nánari grein fyrir tilgangi ákvæðisins og inntaki þess. Þar er annars vegar vikið að skyldum ráðherra til að leita faglegs álits ráðuneytis og hins vegar ráðgjafar- og upplýsingaskyldu starfsmanna ráðuneyta. Þar kemur fram að á ráðherra hvíli þær skyldur samkvæmt ákvæðinu að leita faglegs álits ráðuneytis til þess að tryggt sé að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt. Ákvæðinu sé ætlað að tryggja að öll stjórnsýsla ráðherra og ráðuneytis sé í samræmi við ólögfesta réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, þ.e. að ákvarðanir og athafnir séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum eða lögmætum sjónarmiðum sem taki mið af þeim opinberu hagsmunum sem um ræðir hverju sinni. Nauðsynlegt sé vegna ábyrgðar ráðherra á stjórnarframkvæmdum að hann hafi á að skipa hæfu starfsliði í ráðuneytum sem geti veitt honum faglega ráðgjöf um framkvæmd ráðherrastarfsins. Þá byggist ákvæðið á því að á starfsmönnum ráðuneyta hvíli ákveðin hollustuskylda gagnvart þeim ráðherra sem fer með stjórn ráðuneytisins á hverjum tíma en á sama tíma lögð áhersla á að ráðgjöf þeirra sé fagleg en ekki pólitísk og geti það hvílt á starfsmanni ráðuneytis að fullnægja skyldunni að eigin frumkvæði. (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1191.)

Af svörum ráðherra, sem gerð er grein fyrir hér að framan, verður helst ráðið að sú ráðgjöf sem ráðherra kveðst hafa fengið innan ráðuneytisins hafi lotið að því að ráðherra væri heimilt að eiga samskipti við lögreglustjórann sem miðuðu að því að greiða fyrir rannsókn málsins og spyrjast fyrir um annars vegar öryggi þeirra gagna sem lögreglan hafði fengið aðgang að og hins vegar hvenær mætti vænta að rannsókn lyki. Auk þess væri ráðherra heimilt að óska leiðbeininga og upplýsinga um framgang rannsóknar sem þessarar. Lýsing ráðherrans á þessum almennu atriðum á sér að nokkru stoð í því sem fram kom á fundi ráðuneytisstjórans hjá mér. Að því marki sem sú ráðgjöf sem ráðherra fékk laut að slíkum almennum fyrirspurnum, og þá eins og henni er lýst af hálfu ráðuneytisstjórans hér fyrr, geri ég ekki athugasemdir við hana.

Að framan hef ég aftur á móti komist að þeirri niðurstöðu að samskipti fyrrverandi innanríkisráðherra hafi gengið lengra en að í þeim hafi aðeins falist almennar fyrirspurnir um þessi atriði. Innanríkisráðherra kveðst jafnframt hafa fengið þá ráðgjöf að ráðherra mætti eiga í samskiptum við lögreglustjórann vegna þess að hann færi ekki með stjórn rannsóknarinnar, eins og ráðherra ítrekaði á fundi hjá mér 3. desember 2014. Ég hef hér fyrr í álitinu lýst afstöðu minni til þessa atriðis og fyrrverandi innanríkisráðherra hefur í bréfi sínu til mín 8. janúar 2015 breytt afstöðu sinni frá fyrri skýringum um það.

Ég tek það fram að á grundvelli þeirra upplýsinga sem ég hef aflað um framangreint atriði hefur ráðherra ekki sýnt fram á að 20. gr. laga nr. 115/2011 hafi verið fylgt af hálfu ráðherra. Forsenda þess að umboðsmaður geti rækt eftirlit sitt að þessu leyti er að honum séu veittar réttar og fullnægjandi upplýsingar um málsatvik. Í þessu sambandi verður jafnframt að hafa í huga að forsenda þess að slík ráðgjöf verði veitt er að starfsmenn ráðuneytisins, og sérstaklega stjórnendur þess, hafi vitneskju um í þessu tilviki hugsanleg áform ráðherra um að ræða umrædda lögreglurannsókn að efni til sem og framgöngu lögreglunnar og vinnubrögð, eða leitað sé eftir ráðgjöfinni. Athugun mín á þessu máli er mér tilefni til þess að beina þeim tilmælum til þess ráðherra sem nú fer með innanríkisráðuneytið að gætt verði að þessu atriði í starfi ráðuneytisins framvegis.

7. Siðareglur ráðherra og reglur um skráningu formlegra samskipta í Stjórnarráði Íslands

Athugun mín á þessu máli varð mér tilefni til þess að skoða hvort og þá hvernig siðareglur sem ríkisstjórn samþykkir fyrir ráðherra samkvæmt 2. mgr. 24. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, hefðu tekið til samskipta innanríkisráðherra við lögreglustjóra. Með breytingu sem gerð var á lögum um umboðsmann Alþingis á árinu 2010 var umboðsmanni falið að gæta þess að stjórnsýslan færi m.a. fram í samræmi við siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands. Af því tilefni ritaði ég forsætisráðherra fyrirspurnarbréf, dags. 6. ágúst 2014. Svar barst 15. ágúst sama ár. Þar kom fram að sú ríkisstjórn sem innanríkisráðherra sat í hefði ekki samþykkt siðareglur fyrir ráðherra og þar með hefði forsætisráðherra ekki undirritað slíkar reglur fyrir hönd ríkisstjórnarinnar og birt þær. Hins vegar hefði ríkisstjórnin litið svo á að siðareglur nr. 360/2011 ættu við um störf ráðherra en þær reglur voru settar í tíð áðurgildandi lagaákvæðis um siðareglur ráðherra og settar á starfstíma fyrri ríkisstjórnar.

Í bréfi sem ég hef í dag ritað forsætisráðherra geri ég grein fyrir þeirri niðurstöðu minni að eins og núgildandi lagagrundvelli siðareglna ráðherra er háttað telji ég mig ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að þær siðareglur ráðherra sem birtar voru í Stjórnartíðindum sem nr. 360/2011 hafi gilt um þau samskipti innanríkisráðherra og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem fjallað er um í áliti þessu. Ég tek hins vegar fram að rétt eins og kom fram í bréfi innanríkisráðherra frá 9. september 2014 koma fram í siðareglunum viðmið sem annars leiddu almennt af ólögfestum reglum um starfshætti í stjórnsýslunni eða vönduðum stjórnsýsluháttum. Þá ber hvað sem siðareglum líður að fara að lögum í stjórnsýslunni. Hér að framan hefur þegar verið leyst úr þeim álitaefnum sem risið hafa við athugun mína á umræddum samskiptum á þessum grundvelli og því ekki tilefni til þess að fjalla um þau með tilliti til þeirra viðmiða sem koma fram í siðareglum. Bréfaskiptin við forsætisráðherra og ofangreint bréf mitt til hans frá í dag eru birt með áliti þessu sem fylgiskjöl nr. 8, 9, 10 og 12.

Í svarbréfi innanríkisráðherra til mín, dags. 1. ágúst 2014, var upplýst að ráðherra hefði á tilgreindu tímabili átt fjóra fundi með lögreglustjóranum auk símtala en enginn þessara funda hefði verið boðaður til að ræða umrædda rannsókn lögreglu og símtölin hefðu verið vegna ýmissa mála. Þessi svör voru mér tilefni til þess að óska í bréfi, dags. 6. ágúst 2014, eftir upplýsingum frá innanríkisráðherra um hvað af þessum samskiptum hefðu verið skráð í samræmi við reglur nr. 1200/2013, um skráningu formlegra samskipta í Stjórnarráði Íslands. Í 11. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð íslands, segir að færa skuli skrá um formleg samskipti og fundi milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem og við aðila utan þess.

Eins og ég rek í bréfi sem ég hef í dag ritað forsætisráðherra er því lýst í svari innanríkisráðherra að tilvitnaðir fundir og símtöl hafi ekki verið skráð í samræmi við reglur nr. 1200/2013. Þar er jafnframt fjallað um skýringar ráðherra af því tilefni. Ég tek fram að óháð því hvort borið hafi að skrá þá tvo fundi og símtöl sem voru hluti samskipta innanríkisráðherra við lögreglustjórann sem um er fjallað í þessu áliti hefur athugun mín á þessum þætti málsins orðið mér tilefni til að koma á framfæri við forsætisráðherra tilteknum ábendingum um að þörf sé á að kanna betur almenna framkvæmd þessara reglna og eftir atvikum hvort gera megi þær skýrari um til hvaða tilvika skráningarskyldan tekur. Ég hef þá einkum í huga að samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað virðist nokkuð skorta á að gætt sé að því hvort umræddar reglur um skráningu funda og símtala þar sem ráðherra, og þá ekki aðeins í innanríkisráðuneytinu, á einn samskipti við aðila utan ráðuneytisins, t.d. forstöðumann undirstofnunar, eigi við og þær séu framkvæmdar. Ég bendi einnig á að nú er komið fram á Alþingi frumvarp til breytinga á umræddu ákvæði laga um Stjórnarráð Íslands sem forsætisráðherra flytur, sjá Alþt. 2014-2015, 144. löggj.þ., þskj. 666. Þar er í 4. gr. lagt til að í stað orðsins „formleg“ komi „mikilvæg“.

Nánar vísast um athugun mína á þessum þætti til bréfs míns til forsætisráðherra frá í dag en það fylgir áliti þessu sem fylgiskjal nr. 12. Í ljósi þess sem fram kemur í bréfinu um framkvæmd þessara mála og væntanlegrar umfjöllunar um áðurnefnt lagafrumvarp mun ég einnig kynna stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis bréf mitt til forsætisráðherra.

8. Viðbrögð innanríkisráðherra og svör við bréfum umboðsmanns Alþingis

Umboðsmanni Alþingis er falið það hlutverk að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslunni. Þetta eftirlit er hluti af eftirliti Alþings með framkvæmdarvaldinu og tekur til allra þeirra sem fara með stjórnsýsluvald nema undantekningar séu gerðar frá því í lögum. Meðal þess sem eftirlit umboðsmanns tekur til er stjórnsýsla ráðherra og framganga þeirra í þeim störfum. Aftur á móti fellur það utan starfssviðs umboðsmanns að fjalla um hin pólitísku störf ráðherra. Sú skipan að æðsti embættismaður stjórnsýslunnar á hverju málefnasviði hér á landi, ráðherra, komi að jafnaði úr röðum kjörinna alþingismanna og sé þar með jafnframt stjórnmálamaður getur að mínu áliti ekki breytt því að ráðherra verður rétt eins og aðrir sem sinna störfum á vegum ríkisins að haga störfum sínum í samræmi við þær lagareglur sem á reynir hverju sinni. Þetta á m.a. við um viðbrögð gagnvart starfsfólki í stjórnsýslunni þegar umboðsmaður kemur að máli, upplýsingagjöf og svör við fyrirspurnum umboðsmanns sem hann beinir til ráðherra vegna athugana sinna.

Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur umboðsmaður krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Eina undantekningin þar frá eru upplýsingar um öryggismál ríkisins og utanríkismál sem leynt skulu fara nema ráðherra þeirra mála samþykki. Í frumvarpi sem varð að fyrstu lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði í athugasemdum við þetta ákvæði að víðtæk heimild umboðsmanns til að krefja stjórnvöld um upplýsingar væri nauðsynleg til að frumvarpið, ef að lögum yrði, næði tilgangi sínum. (Alþt. 1986-1987, A-deild bls. 2561.) Forsenda þess að umboðsmaður geti rækt eftirlitshlutverk sitt er að stjórnvöld svari fyrirspurnum umboðsmanns og láti honum í té réttar upplýsingar um málsatvik. Þessi sannleiksskylda er í raun grundvöllur þess fyrirkomulags sem Alþingi og fleiri þjóðþing hafa valið að hafa á eftirliti með stjórnsýslunni í þágu borgaranna.

Umboðsmaður Alþingis hefur engar valdheimildir gagnvart stjórnvöldum umfram það að geta krafið stjórnvöld um nauðsynlegar upplýsingar til að byggja á við mat sitt á ákvörðunum og athöfnum stjórnvalda. Hér þarf að gera greinarmun á beinum upplýsingum og gögnum um atvik máls og hins vegar því hvaða skýringum stjórnvald kjósa að koma á framfæri við umboðsmann í tilefni af athugun hans á ákvörðun eða athöfn viðkomandi stjórnvalds. Í ljósi sannleiksskyldunnar er jafnframt mikilvægt að stjórnvöld geri sér grein fyrir því að þrátt fyrir að þagnarskylda kunni að hvíla á þeim þá geta þau ekki borið slíkt fyrir sig þegar umboðsmaður óskar eftir tilteknum upplýsingum. Á umboðsmanni hvílir jafnframt þagnarskylda um þau atvik honum verða kunn í starfinu og leynt eiga að fara. Réttar upplýsingar um málsatvik eru í senn forsenda þess að umboðsmaður geti lagt mat á réttmæti ákvarðana og athafna stjórnvalds miðað við raunveruleg málsatvik og veitt Alþingi réttar upplýsingar um starfshætti stjórnvalda. Að sama skapi er slíkt grundvöllur fyrir því að starf umboðsmanns og niðurstöður hans geti orðið þáttur í þinglegu eftirliti Alþingis sjálfs með framkvæmdarvaldinu.

Eins og fram kemur í bréfi fyrrverandi innanríkisráðherra til mín frá 8. janúar 2015 fór ég í samtölum og fundum með honum yfir fyrirliggjandi upplýsingar um málsatvik og þau lagalegu álitaefni sem risið höfðu við athugun mína. Meðal þess sem ég gerði ráðherra grein fyrir var sú afstaða sem lýst er hér að framan um skyldu stjórnvalda, þ.m.t. ráðherra, til að svara fyrirspurnum umboðsmanns um málsatvik. Ég teldi það mjög alvarlegt ef stjórnvöld sinntu því ekki og í slíkum tilvikum væri eina úrræði umboðsmanns að ítreka beiðni sína um svör og ef það bæri ekki árangur að upplýsa Alþingi um það. Ég tók hins vegar fram að málið horfði öðruvísi við þegar kæmi að lagaatriðum. Þá þyrftu stjórnvöld vissulega að gera grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli þau hefðu byggt ákvarðanir sínar og athafnir en að öðru leyti væri það undir þeim komið hversu langt þau teldu rétt að ganga í að taka afstöðu til lagaatriða í einstöku máli sem umboðsmaður hefði til athugunar. Það væri umboðsmanns að taka sjálfstætt afstöðu til þess hvort og hvernig stjórnvöld hefðu fylgt þeim reglum sem umboðsmaður teldi að hefðu átt við í viðkomandi máli. Ég ítrekaði hins vegar að í bréfi mínu frá 25. ágúst 2014 hefði ég lýst þeim lagalegu álitaefnum sem ég teldi að reyndi á í þessu máli og frá sjónarhóli þess eftirlits sem umboðsmaður hefði með stjórnsýslunni væri þar um að ræða þýðingarmiklar lagareglur sem ætlað væri að tryggja réttaröryggi borgaranna.

Í framhaldi af þessum samtölum og fundum óskaði fyrrverandi innanríkisráðherra eftir að koma á framfæri frekari sjónarmiðum sínum vegna athugunar minnar. Þau bárust mér með bréfi 8. janúar 2015. Gerð er grein fyrir efni bréfsins í kafla I.2 hér að framan. Þar kemur fram afstaða fyrrverandi ráðherra til lýsingar lögreglustjórans á efni samskiptanna og tiltekinna lagareglna sem reynir á í málinu. Bréfinu lýkur með þessum orðum:

„Mér er jafnframt ljóst eftir áðurnefnda yfirferð yfir málið að þau svör og skýringar sem ég veitti umboðsmanni í bréfum í tilefni af fyrirspurnum hans hefðu mátt vera ítarlegri og með bréfi þessu vil ég tryggja að ég hafi veitt umboðsmanni þær upplýsingar í samræmi við lög um umboðsmann Alþingis áður en athugun hans lýkur.“

Eins og ég hef áður lýst í áliti þessu liggur nú fyrir að fyrrverandi innanríkisráðherra fellst á að efni samskipta hennar við lögreglustjórann hafi í megindráttum verið rétt lýst í þeirri frásögn lögreglustjórans sem ég hef kynnt henni. Í samræmi við þetta hef ég talið upplýst að í samskiptunum hafi verið rætt um þau efnisatriði sem lögreglustjórinn hefur lýst í frásögn sinni þótt það kunni að einhverju leyti að vera munur á hvernig þessir tveir einstaklingar muna hvernig tekið var til orða um einstök atriði í samtölum þeirra. Ég tel því að með þessu bréfi hafi fyrrverandi ráðherra, sem stóð einn að þeim af hálfu ráðuneytisins, bætt úr þeim annmarka sem ég taldi að væri á fyrri svörum ráðherra með tilliti til þeirra sjónarmiða og lagareglna sem ég lýsti hér að framan um upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart umboðsmanni. Í ljósi málavaxta og framangreindra skýringa ráðherra tel ég þó ástæðu til að beina því til innanríkisráðuneytisins að sjá til þess að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin um upplýsingagjöf til umboðsmanns í samræmi við þau sjónarmið og lagareglur sem ég hef lýst í þessum kafla. Ég vænti þess jafnframt að stjórnvöld almennt gæti bað þessum sjónarmiðum í framtíðarstörfum sínum.

9. Athugasemdir ráðherra við að bréf umboðsmanns um frumkvæðisathugun málsins hafi verið birt áður en sjónarmið ráðherra lágu fyrir

Í bréfi innanríkisráðherra til mín, dags. 9. september 2014, gerði ráðherra athugasemdir við að bréf mitt þar sem ég tilkynnti um þá ákvörðun að hefja frumkvæðisathugun á þessu máli hefði verið birt opinberlega áður en ráðherra hefði gefist tækifæri til að svara bréfinu, sjá kafla C í fylgiskjali nr. 6. Í bréfinu kemur fram að ekki verði séð hvaða tilgangi það þjóni að taka upp athugun á starfsháttum ráðherrans og fjalla um hana fyrir opnum tjöldum án þess að um leið sé gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem ráðherra hafi fram að færa. Síðan segir: „Verður ekki séð að það sé í samræmi við 4. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“ Í bréfinu segir jafnframt að ég hafi neitað ráðherranum um frest til að svara bréfinu áður en það var birt.

Rétt er að taka fram að ráðherrann óskaði aldrei formlega eftir fresti. Ég kom bréfi mínu til ráðherra daginn áður en það var birt. Síðar sama dag ræddi ráðuneytisstjóri innanríkisráðuneytisins við mig og sagði að ráðherra hefði spurt hvort kostur væri á því að svara bréfinu áður en það yrði gert opinbert. Ég tók fram að ég gerði ráð fyrir að bréfið yrði birt á heimasíðu embættis míns síðdegis næsta dag en ég ætti ekki hægt um vik að bíða með það lengur vegna óska fjölmiðla og til að upplýsa alþingismenn og aðra um þá ákvörðun mína að taka málið upp sem frumkvæðismál og þær forsendur sem hún byggði á. Þá teldi ég að efni bréfsins og þær spurningar sem þar væru bornar fram umfangsmeiri en svo að þeim yrði svarað í skyndi. Ég hefði að mínum dómi gefið eðlilegan frest í bréfinu til að svara þeim. Að því búnu lauk þessu samtali og athugasemdir hliðstæðar þeim sem komu fram í bréfi ráðherra komu síðan fram í fjölmiðlum. Eins og fram kemur í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2013, bls. 31-32, á almennt ekki að vera nein launung um það hvernig umboðsmaður beitir frumkvæðisheimild sinni eða um þær upplýsingar sem hann telur tilefni til að kalla eftir af því tilefni. Í hlut eiga stjórnvöld og um leið og bréf umboðsmanns hefur borist til þeirra fellur það undir upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart almenningi samkvæmt upplýsingalögum nema undantekningarákvæði laganna eigi við um einstök atriði í bréfinu. Það fellur hins vegar ekki vel að þeim sjónarmiðum sem starf umboðsmanns Alþingis hvílir á að neita að upplýsa um þau bréf sem hann hefur sent vegna frumkvæðismála. Aftur á móti horfir það öðruvísi við þegar hann er með eða hefur verið með til skoðunar kvörtun sem einstaklingur eða lögaðili hefur borið fram. Nánar er gerð grein fyrir þessum sjónarmiðum og því hvernig 4. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997 hefur verið fylgt í starfi umboðsmann á áðurnefndum stað í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2013.

10. Lyktir athugunar

Í bréfi mínu til innanríkisráðherra 25. ágúst 2014, þar sem ég hóf formlega frumkvæðisathugun mína á þessu máli, vakti ég athygli ráðherra á því að hún væri liður í því að ganga úr skugga um hvort mál þetta væri af því tagi að tilefni væri til þess að fara þá leið sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þar segir að umboðsmaður geti, ef hann verður áskynja stórvægilegra mistaka eða afbrota stjórnvalds, gefið Alþingi eða hlutaðeigandi ráðherra sérstaka skýrslu um málið. Eins og fram kemur í athugasemdum við þetta ákvæði þegar það kom upphaflega inn í lög um umboðsmann nr. 13/1987 er það hugsað til þess að umboðsmaður eigi þann möguleika, þegar upp koma mál sem falla undir lýsingu ákvæðisins, að láta við það sitja að gefa Alþingi sérstaka tilkynningu um málið. Tekið er fram að þá sé ekki skylt að fjalla einnig um málið í ársskýrslu umboðsmanns til Alþingis. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2563.)

Þegar ég hóf frumkvæðisathugun mína hafði ég með tveimur bréfum til innanríkisráðherra freistað þess að fá fram afstöðu ráðherra til þess hvað raunverulega hafði farið fram í samskiptum ráðherra við lögreglustjórann en án árangurs miðað við þær upplýsingar sem ég hafði aflað hjá lögreglustjóranum. Það atriði og sú afstaða ráðherra sem ég taldi mig ráða af svarbréfunum tveimur til þess hversu alvarlegt málið væri með tilliti til þeirra lagareglna sem reyndi á varð mér tilefni til þess að taka fram að það kæmi til greina að fara þá leið sem kveðið er á um í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997.

Nú hefur ráðherrann látið af embætti. Eftir það hefur hann lýst því í bréfi til mín 8. janúar 2015 að það hafi verið mistök af hans hálfu að eiga samskipti við lögreglustjórann vegna lögreglurannsóknarinnar meðan hún stóð yfir. Í sama bréfi kemur einnig fram breytt afstaða til þess hvert hafi verið efni samskiptanna við lögreglustjórann og til lagareglna sem reynir á í málinu frá því sem komið hafði fram í fyrri svörum ráðherra og skýringum. Ekki eru því lengur vandkvæði á því að umboðsmaður taki sjálfur afstöðu til þess hvaða málsatvik verða lögð til grundvallar við mat hans á þeim lagalegu atriðum sem reynir á í málinu. Ég tel því ekki þörf á að fara þá leið sem kemur fram í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997 og hef því ákveðið að ljúka athugun minni á þessu máli með áliti. Álitið mun ég senda núverandi innanríkisráðherra auk þess að senda fyrrverandi innanríkisráðherra það. Jafnframt mun ég senda forsætisráðherra afrit af því og bréf sem ég hef í dag ritað honum um tiltekna þætti athugunar minnar. Þá mun ég í ljósi þess að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis hefur lýst því að hún hafi ákveðið að bíða með boðaða umfjöllun sína um málefni fyrrverandi innanríkisráðherra, þ.m.t. umrædd samskipti við lögreglustjórann, þar til niðurstaða athugunar minnar liggur fyrir senda nefndinni afrit af álitinu. Það geri ég einnig til þess að upplýsa nefndina um þá hnökra sem ég tel að hafi komið í ljós við athugun mína um framkvæmd tiltekinna lagaákvæða um Stjórnarráð Íslands sem sett voru sem liður í umbótum í stjórnsýslunni í kjölfar þeirra atvika sem urðu í efnahags- og fjármálum hér á landi haustið 2008. Ég sendi því nefndinni einnig afrit af bréfi mínu til forsætisráðherra þar sem nánar er fjallað um þau mál.

V. Niðurstaða

Við lok athugunar minnar á þessu máli liggur fyrir að fyrrverandi innanríkisráðherra hefur í bréfi lýst því yfir að það hafi verið mistök að eiga samskipti við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu vegna lögreglurannsóknar sem beindist að innanríkisráðuneytinu og starfsmönnum þess. Þá er ekki lengur ágreiningur um að efni samskiptanna hafi í megindráttum verið rétt lýst í frásögn lögreglustjórans sem fram kemur í álitinu eða að lögreglustjórinn hafi farið með stjórn rannsóknarinnar. Jafnframt er það afstaða fyrrverandi ráðherra að það hafi ekki verið „fyllilega“ samrýmanlegt stöðu ráðherra sem yfirstjórnanda lögreglumála að eiga umrædd samskipti og þau hafi ekki samrýmst „nægilega“ hinni óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttarins. Fram kemur að ráðherra sé einnig ljóst að samskiptin voru ekki að öllu leyti réttmæt af henni gagnvart lögreglustjóranum og hefur hún beðið hann afsökunar á þessum samskiptum og framgöngu sinni í þeim.

Að framan hef ég lýst því áliti mínu að fyrrverandi innanríkisráðherra hafi sett fram við lögreglustjórann athugasemdir og gagnrýni á rannsókn sakamáls sem voru verulega umfram það sem gat samrýmst því að um væri að ræða efnislegar fyrirspurnir til að greiða fyrir rannsókn málsins eða meðferð gagna frá ráðuneytinu. Af efni samskiptanna, samkvæmt lýsingu lögreglustjóra, tel ég ljóst að þau hafi falið í sér ítrekaða gagnrýni og beinar athugasemdir ráðherra við það hvernig embætti lögreglustjórans stóð að rannsókninni, vinnubrögð lögreglunnar og einstakar rannsóknarathafnir. Ég lít svo á að þarna hafi verið um að ræða harða gagnrýni ráðherra á ákvarðanir og störf lögreglunnar í þessu máli. Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að efni samskipta innanríkisráðherra við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu hafi ekki samrýmst þeim reglum sem ráðherra bar að virða um sjálfstæði og hlutlægni lögreglunnar. Samskiptin voru því ósamrýmanleg stöðu ráðherra sem yfirstjórnanda lögreglunnar. Þá tel ég að tengsl ráðherra og hagsmunir af framvindu rannsóknar sakamálsins hafi verið slíkir að samskiptin, miðað við efni þeirra, hafi farið í bága við hina óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi í stjórnsýslunni. Í samræmi við framangreindar niðurstöður get ég ekki fallist á að það sem kemur fram í bréfi fyrrverandi innanríkisráðherra til mín, dags. 8. janúar 2015, um að orðin „fyllilega“ og „nægilega“ eigi hér við. Þeim reglum sem um ræðir var einfaldlega ekki fylgt.

Það er einnig afstaða mín að í ákveðnum tilvikum hafi þess ekki verið nægjanlega gætt af ráðherra að virða þá stöðu sem lögreglustjórinn var í og þau viðmið um háttsemi sem ráðherra ber að fylgja í samskiptum við forstöðumann undirstofnunar. Ráðherra hefur beðist afsökunar á þessum samskiptum og framgöngu sinni í þeim.

Þá er það niðurstaða mín að samskipti aðstoðarmanna ráðherra, sem höfðu á þeim tíma réttarstöðu sakbornings, við lögreglustjórann þar sem þeir óskuðu eftir að hann brygðist við tiltekinni frétt hafi ekki verið í samræmi við hina óskráðu hæfisreglu stjórnsýsluréttarins.

Ég tel að það geti hvorki samrýmst sjónarmiðum um gagnsæja stjórnsýslu né lagareglum sem eftirlit umboðsmanns Alþingis byggist á að ráðherra eða lögmaður á hans vegum hafi beint samband við þann opinbera starfsmann sem veitt hefur umboðsmanni upplýsingar og krefji hann skýringar á því sem hann hefur greint umboðsmanni frá. Eftir að umboðsmaður hefur tekið mál til skoðunar eiga samskiptin að fara fram milli umboðsmanns og stjórnvaldsins. Ég vænti þess að umfjöllun mín verði stjórnvöldum almennt í framtíðinni tilefni til að gæta að þessum atriðum í störfum sínum.

Á grundvelli þeirra upplýsinga sem ég hef aflað hefur innanríkisráðherra ekki sýnt fram á að hann hafi fylgt 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, þar sem kveðið er á um skyldu ráðherra til að leita sér ráðgjafar. Ég beini þeim tilmælum til þess ráðherra sem nú fer með innanríkisráðuneytið að gætt verði að þessu atriði í starfi ráðuneytisins framvegis.

Ég hef enn fremur með bréfi, dags. í dag, sjá fylgiskjal nr. 12, komið tilteknum ábendingum á framfæri við forsætisráðherra um framkvæmd og grundvöll siðareglna fyrir ráðherra, reglur um skráningu formlegra samskipta og funda og hlutverk og stöðu aðstoðarmanna ráðherra. Þær lúta einkum að því að þörf sé á að kanna betur almenna framkvæmd þessara reglna og eftir atvikum hvort þær megi gera skýrari.

Með vísan til þess eftirlitshlutverks sem umboðsmanni Alþingis er falið með stjórnsýslunni legg ég ríka áherslu á að afskipti ráðherra sem fór með yfirstjórn lögreglunnar af lögreglurannsókn sakamáls, sem tengdist honum sjálfum á tiltekinn hátt og sú framganga sem lögreglustjórinn lýsir, eru ekki aðeins andstæð þeim reglum sem fjallað er um í álitinu heldur eru þau einnig til þess fallin að gera þeim sem rannsaka sakamál óhægt um vik að rækja það starf sitt í samræmi við gildandi reglur. Þær reglur miða að því að með sakamálarannsókn sé hið sanna og rétta leitt í ljós og m.a. lagður grundvöllur að ákvörðun handhafa ákæruvalds um saksókn, sbr. 53. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Þá eru slík afskipti almennt til þess fallin að skapa tortryggni um aðkomu ráðherra að lögreglurannsóknum, óháð því hvort það hafi orðið reyndin í þessu tiltekna máli.

Í ljósi svara ráðherra til mín vegna athugunar minnar á þessu máli tel ég tilefni til að minna á að réttar upplýsingar um málsatvik eru í senn forsenda þess að umboðsmaður geti lagt mat á lögmæti ákvarðana og athafna stjórnvalds miðað við raunveruleg málsatvik og veitt Alþingi réttar upplýsingar um starfshætti stjórnvalda. Að sama skapi er slíkt grundvöllur fyrir því að starf umboðsmanns og niðurstöður hans geti orðið þáttur í þinglegu eftirliti Alþingis með framkvæmdarvaldinu. Með bréfi sínu til mín 8. janúar 2015 hefur fyrrverandi ráðherra þó bætt úr þeim annmarka sem ég tel vera á fyrri svörum hans. Ég tek að síðustu fram að mál þetta hefði verið mun einfaldara í sniðum og ekki tekið þann tíma sem raunin varð, ef sú afstaða ráðherra, þar með talið til málsatvika, sem kemur fram í bréfinu frá 8. janúar 2015 hefði komið fyrr fram og þá sérstaklega þegar ég spurðist fyrir um málið í fyrstu. Ég beini þeim tilmælum til þess ráðherra sem nú fer með innanríkisráðuneytið að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem eru rakin í álitinu um upplýsingagjöf til umboðsmanns. Þá vænti ég þess að stjórnvöld gæti almennt að þessum sjónarmiðum í framtíðarstörfum sínum.


Fylgiskjöl



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð