Álit og aðrar niðurstöður

Heilbrigðismál. Undirbúningur stjórnvalds vegna tilkynningar til landlæknis. Eftirlit landlæknis. Óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Aðgangur að gögnum og upplýsingum.
(Mál nr. 8715/2015)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði m.a. yfir vinnubrögðum Heilbrigðisstofnunar X í tengslum við tilkynningu X til landlæknis vegna meints ástands A í útkalli. Kvörtunin laut að því að X hefði ekki gefið A kost á að tjá sig um málið áður en því var vísað til landlæknis. Einnig hefði A verið synjað um aðgang að tilteknum gögnum málsins.

Í tilkynningu X til landslæknis var m.a. greint frá upplýsingum sem X hafði borist um meint ástand A í útkallinu. Upplýsingarnar voru taldar varða við tiltekið ákvæði í lögum um heilbrigðisstarfsmenn um að óheimilt væri að starfa undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna. A var ekki veittur kostur á að tjá sig um þessar upplýsingar áður en X tilkynnti málið til landlæknis. Þá synjaði X beiðni A um aðgang að tilkynningum þeirra aðila sem veittu upplýsingar um meint ástand hans í útkallinu. Athugun landlæknis á málinu var síðar felld niður eftir fund með A þar sem hann skýrði mál sitt.

Umboðsmaður taldi að tilkynning X til landlæknis hefði ekki verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga. Stjórnsýslulögin giltu aðeins um þau mál þar sem til greina kæmi að taka stjórnvaldsákvörðun. Á hinn bóginn þyrfti að gæta að því að við aðrar athafnir stjórnvalda giltu óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar sem hefðu víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin. Áður en heilbrigðisstofnun færi þá leið að beina erindi til landlæknis á þeim grundvelli að heilbrigðisstarfsmaður hefði ekki fylgt reglum í starfi sínu eða vikið frá eðlilegum starfsháttum yrði viðkomandi stofnun almennt að leitast við að upplýsa það nægjanlega hvort tilefni væri til slíkrar tilkynningar og eftir atvikum að veita viðkomandi heilbrigðisstarfsmanni færi á að skýra atvik málsins frá sínu sjónarhorni. Umboðsmaður taldi með hliðsjón af eðli þeirra upplýsinga sem um ræddi og atvika málsins að X hefði, á grundvelli óskráðra grundvallarreglna um rannsókn máls, borið að upplýsa málið betur með því að gefa A kost á að tjá sig um þær upplýsingar sem bárust um meint ástand hans í útkallinu og tiltekin önnur atriði áður en landlækni var tilkynnt um málið.

Umboðsmaður taldi að um aðgang A að tilkynningum þeirra aðila sem tilkynntu um meint ástand hans í útkallinu færi eftir upplýsingalögum. X hefði því ekki leyst úr beiðni A um aðgang að gögnum málsins á réttum lagagrundvelli. Þar sem A hefði ekki borið synjun X á að veita honum aðgang að gögnum málsins undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi umboðsmaður ekki uppfyllt skilyrði að lögum til að hann gæti fjallað nánar um þennan þátt málsins.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til X að leysa úr beiðni A um aðgang að tilteknum gögnum málsins, ef slík beiðni kæmi frá honum, í samræmi við þau sjónarmið sem lýst væri í álitinu og taka jafnframt að öðru leyti framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem þar kæmu fram. Umboðsmaður ákvað enn fremur að senda velferðarráðuneytinu og landlækni afrit af álitinu. Þá tók hann fram að afriti af álitinu fylgdi bréf sem hann hefði sent velferðarráðuneytinu en bréfið væri birt á heimasíðu embættis hans undir málsnúmeri þessa máls.


I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 20. nóvember 2015 leitaði A til mín og kvartaði yfir vinnubrögðum Heilbrigðisstofnunar X í tengslum við tilkynningu forstjóra stofnunarinnar til landlæknis vegna meints ástands A í útkalli að nóttu til tiltekinn dag í maí 2015 og ákvörðun um að senda hann í launað leyfi frá störfum á meðan málið væri til athugunar hjá landlækni. Kvörtunin lýtur að því að forstjóri X hafi ekki gefið A kost á að tjá sig um málið bæði um leið og það kom upp og áður en því var vísað til landlæknis. A telur að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 10., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kvörtunin lýtur jafnframt að því að A hafi verið synjað um aðgang að gögnum þar sem fram kom hverjir létu í té upplýsingar sem leiddu til tilkynningar X til landlæknis.

Í málinu liggur fyrir að X fékk ábendingar og upplýsingar frá tilteknum aðilum á vettvangi um meint ástand A í fyrrnefndu útkalli. Upplýsingarnar voru taldar varða við 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins er heilbrigðisstarfsmanni óheimilt að starfa undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna. A var ekki veittur kostur á að tjá sig um þær upplýsingar sem stofnuninni bárust um meint ástand hans áður en stofnunin tilkynnti um málið til landlæknis. Í tilkynningu X til landlæknis var einnig vísað til þess að við nánari eftirgrennslan hefðu komið í ljós rökstuddar upplýsingar um tiltekin önnur atriði en tengdust útkallinu. Þegar X tilkynnti A með bréfi, sem barst honum að hans sögn ekki fyrr en nokkrum dögum eftir að tilkynningin var send landlækni, að mál hans hefði verið tilkynnt landlækni var hins vegar aðeins vísað til atriða vegna útkallsins að nóttu til í maí 2015. Þegar A barst þetta bréf frá X óskaði hann eftir aðgangi að afritum af tilkynningum sem sagðar voru hafa borist um ástand hans í útkallinu, afrit af tilkynningu X til landlæknis og öðrum gögnum sem vörðuðu málið. X synjaði beiðni A um aðgang að umbeðnum gögnum og vísaði til þess að málið hefði verið tilkynnt landlækni og það væri ekki hlutverk stofnunarinnar að sjá um meðferð slíkra mála almennt en fram kom að stofnunin væri þess fullviss að hjá landlækni yrði gætt reglna stjórnsýslulaga gagnvart A. Þar yrði honum m.a. tilkynnt um málið, kynnt málsgögn og veittur andmælaréttur. Að því er varðaði tilkynningar um meint ástand hans í útkallinu og upplýsingum um nöfn þeirra aðila sem tilkynntu um ástand hans kom fram í svari X að þeim hefði verið heitið trúnaði.

Athugun landlæknis á þessu máli var felld niður 18. júní 2015 eftir að landlæknir hafði þann sama dag fundað með A og fengið afhenta greinargerð frá honum. Landlæknir taldi ekki tilefni, á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga, til að aðhafast frekar vegna málsins. Með bréfi landlæknis, dags 15. júní 2015, hafði A verið sent afrit af tilkynningu X til landlæknis. Þar sagði að tilkynningar hefðu borist „frá starfsfólki [X} í [Y} og fleiri aðilum [...] vegna ástands læknis“ í áðurnefndu útkalli án nánari upplýsinga um hverjir það hefðu verið. Um önnur atriði sem vísað var til í tilkynningunni sagði að við nánari eftirgrennslan forstjóra hefðu komið „í ljós rökstuddar upplýsingar“ um tiltekin önnur atriði og vísað til eldri sögu og upplýsinga frá samstarfsfélögum læknisins. Í ljósi þessa hef ég ákveðið að afmarka athugun mína í álitinu við hvort borið hafi að gefa A kost á að tjá sig um þær upplýsingar sem X bárust um meint ástand hans í útkallinu og um önnur atriði, á grundvelli óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttar um rannsókn máls, áður en málið var tilkynnt til landlæknis. Athugun mín beinist jafnframt að því hvort X hafi leyst úr beiðni A um aðgang að gögnum sem X fékk frá þeim sem tilkynntu um meint ástand hans í útkallinu á réttum lagagrundvelli.

Við athugun mína á þessu máli vakti það athygli mína að í tengslum við beiðnir A um upplýsingar um tilefni málsins og aðgang að gögnum kom fram af hálfu forstjóra X að málið hefði þegar það kom upp verið borið undir starfsmann landlæknis sem hefði ráðlagt að málið yrði tilkynnt til landlæknis. Forstjórinn tók fram að það væri „ekki hlutverk X að fara með rannsókn á málinu [eða] að sjá um meðferð slíkra mála almennt“. Ég tek fram að ég hef í fleiri málum, sem lotið hafa að viðbrögðum við meintum frávikum í starfi heilbrigðisstarfsfólks, og tilkynningum til landlæknis af því tilefni, veitt því athygli að af hálfu hlutaðeigandi heilbrigðisstofnana hafa komið fram sambærileg sjónarmið, þ.m.t. um könnun á sannleiksgildi ábendinga og ávirðinga áður en tilkynning um málið er send landlækni. Þetta varð mér tilefni til upplýsingaöflunar um viðhorf landlæknis til þessa atriðis. Í framhaldi af því hef ég ákveðið að samhliða því að ljúka þessu máli með áliti að senda velferðarráðuneytinu bréf þar sem ég óska eftir því að ráðuneytið komi tilteknum sjónarmiðum um framangreint atriði á framfæri við stjórnendur opinberra heilbrigðisstofnana. Eins og fram kemur í bréfinu þá hef ég einnig í dag lokið athugun minni á öðru máli, áliti í máli nr. 8820/2016, þar sem einnig er vísað til þessa bréfs og þá hef ég sent landlækni afrit af bréfinu. Bréfið er birt samhliða álitunum og með málsnúmerum þeirra á heimasíðu embættis umboðsmanns Alþingis.

II Málavextir

Með bréfi, dags. 4. júní 2015, sem að sögn A barst honum 12. júní 2015, tilkynnti forstjóri X A um að hinn 1. júní sl. hefði skrifstofu X borist tilkynningar og athugasemdir við ástand hans í útkalli að nóttu til tiltekinn dag í maí 2015 þar sem hann mætti á vettvang á Z. Tilefni ábendinganna varðaði við 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Það væri mat forstjóra, eftir nánari athugun og samráð við landlækni, að fullt tilefni væri til að tilkynna um mögulegt ástand A í þessu útkalli. Óskað hefði verið eftir því við landlækni að þessar tilkynningar og ábendingar yrðu kannaðar nánar. Að lokum var tekið fram að ekki hefðu átt sér stað, svo vitað væri, atvik sem hefðu haft skaðlegar afleiðingar í för með sér fyrir sjúkling.

Með bréfi, dags. 5. júní 2015, tilkynnti forstjóri X landlækni „um ástand [A] í útkalli [í] maí 2015 [...] og mögulega lyfjamisnotkun“. Bréfið var móttekið hjá landlækni 8. júní 2015. Í bréfinu var vísað til samtals forstjóra við tiltekinn starfsmann landlæknis 1. júní 2015 en síðan sagði:

„Tilefni þess símtals var tilkynning sem barst frá starfsfólki [X] í [Y] og fleiri aðilum til mannauðsstjóra [X] vegna ástands læknis í útkalli aðfaranótt [í] maí 2015. Tilefnið varðar við 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn.

Um er að ræða [...] útkall vegna [...] á [Z] þar sem læknir á bakvakt í útkallinu var [A] [...] læknir á starfstöð [X] í [Y] á [Z]. Á vettvangi voru sjúkraflutningamenn úr [Y], viðbótarlið frá [Þ], lögregla, umræddur læknir [X] og sóknarprestur [...]. Tveir af átta aðilum á vettvangi gerðu athugasemdir og tilkynntu um ástand læknisins á vettvangi. Þegar [A] mætti á vettvang mun hann hafa verið valtur á fótum, þvoglumæltur og bar þess merki að vera undir áhrifum lyfja, samkvæmt upplýsingum vitna. Nefnt var að grunur væri um að hann hefði ekki verið allsgáður en ekki áfengislykt af honum. Með honum á vettvang mætir eiginkona hans, [...].

Við nánari eftirgrennslan undirritaðrar komu í ljós rökstuddar upplýsingar um að sótt hafi verið eftirritunarskyld lyf í akúttösku [...] utan vinnutíma og að afgreidd séu lyf til heilsugæslunnar beint til [A]. Auk þess er eldri saga um að [A] hefur nýtt sér aðstöðu á heilsugæslustöð á [Z] til næturgistingar. Á vinnutíma hefur hann undanfarið verið hægur, þvoglumæltur og óstöðugur til vinnu. Jafnframt hafa undirritaðri borist eldri upplýsingar frá samstarfsfélögum [A] þar sem þau lýsa áhyggjum af mögulegri ofnotkun sljóvgandi lyfja, þar sem hann hefur m.a. sofnað fyrirvaralítið á fundum.“

Í lok bréfsins var tekið fram að fullt tilefni væri til að tilkynna annars vegar um mögulegt ástand A í þessu útkalli og hins vegar að kanna mögulega lyfjanotkun hans. Óskað væri eftir að landlæknir kannaði hvort þetta ætti við rök að styðjast. Með bréfinu fylgdi bréf forstjórans til A, dags. 4. júní 2015.

Ég tel rétt að taka fram að í tilefni af beiðni minni til X um að fá send gögn málsins fékk ég sent skjal sem sagt er afrit af bréfi forstjóra X til landlæknis, dags. 4. júní 2015. Eins og fram kom hér að framan er það bréf sem barst landlækni frá X hins vegar dagsett 5. júní 2015. Við samanburð á texta bréfanna sést að í eintakinu sem er dagsett 4. júní 2015 koma fram starfsheiti þeirra sem tilkynntu um meint ástand læknisins í útkallinu og að hluta frá hverjum upplýsingar um eldri mál sem minnst var á í tilkynningu forstjóra til landlæknis komu. Samkvæmt eftirgrennslan hjá landlækni barst embættinu aðeins það bréf sem er dagsett 5. júní 2015 og fékk A sent afrit af því frá landlækni.

Með tölvubréfi lögfræðings Læknafélags Íslands, dags. 12. júní 2015, til forstjóra X voru gerðar athugasemdir við málsmeðferð stofnunarinnar í máli A. Þar kom m.a. fram að bréf forstjóra til A, dags. 4. júní 2015, komi honum algerlega í opna skjöldu enda kannaðist hann hvorki við að hafa verið undir áhrifum áfengis eða vímuefna á gæsluvakt né að hafa verið í „annarlegu ástandi“ í umræddu útkalli. Það sætti furðu að málið væri komið í þann farveg sem fyrir lægi án þess að A hefði fengið upplýsingar um málið og tækifæri til að tjá sig um þær tilkynningar og athugasemdir sem fullyrt væri að fyrir lægju. Að lokum var í bréfinu óskað eftir afriti af athugasemdum og tilkynningum sem forstjóra X hefði borist vegna málsins, afrit tilkynningar X til landlæknis og önnur gögn sem málið varðaði. Með tölvubréfi, dags. 15. júní 2015, svaraði forstjóri X erindi lögfræðingsins. Þar sagði eftirfarandi:

„Í tilfelli [A] læknis er um ásökun að ræða sem ég tel mér skylt að bregðast hratt við. Framkvæmdastjórn [X] lítur málið geysilega alvarlegum augum. Á vettvangi voru aðilar sem báru vitni um mögulegt annarlegt ástand [A]. Það er algjörlega ólíðandi og óþolandi fyrir [X] sem stofnun og fyrir viðkomandi starfsmann að liggja undir grun um brot á 15. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Eins og fram hefur komið var málið borið undir landlækni sem ráðlagði að málið yrði tilkynnt án tafar til [embættis landlæknis]. Það er ekki hlutverk [X] að fara með rannsókn á málinu eða að sjá um meðferð slíkra mála almennt. Því leitaði ég að sjálfsögðu til þar til bærra aðila sem annast nú um málið.

Það er hlutverk embættis landlæknis (EL) að veita stjórnvöldum ráðgjöf um málefni á verksviði embættisins og hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Hverjum sem er, einstaklingum og stofnunum, er heimilt að senda landlækni tilkynningu ef talið er að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf eða lög um heilbrigðisstarfsmenn.“

Hinn 15. júní 2015 um kl. 18:00 hringdi framkvæmdastjóri lækninga hjá X í A og upplýsti hann um að X hefði ákveðið að óska ekki eftir vinnuframlagi hans meðan málið væri til skoðunar hjá landlækni. Bréf þess efnis væri á leiðinni til A í ábyrgðarpósti. Með tölvubréfi til A, dags. 15. júní 2015, kl. 22:14, vísaði forstjóri X til meðfylgjandi bréfs. Í bréfinu sem fylgdi tölvubréfinu upplýsti forstjórinn A um að landlæknir hefði sama dag tilkynnt X um að eftirlitsmál vegna tilkynningar um hann væri nú hafið hjá embættinu. Á meðan málið væri til rannsóknar hjá landlækni afþakkaði X vinnuframlag hans frá og með 16. júní 2015 og væri hann settur í launað leyfi um óákveðinn tíma. Í tölvubréfinu sjálfu tók forstjóri fram að A væri velkomið að hafa samband við sig milliliðalaust ef hann vildi ræða við sig. Forstjórinn teldi þó heppilegra að landlæknir lyki fyrst meðferð málsins.

Með bréfi, dags. 15. júní 2015, upplýsti landlæknir A um að embættið hefði ákveðið að fylgja málinu eftir á grundvelli lögbundinnar eftirlitsskyldu sinnar samkvæmt III. kafla laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Í bréfinu var óskað eftir umsögn A vegna málsins og þess sem fram kæmi í bréfi forstjóra til landlæknis, dags. 5. júní s.á. Hinn 16. júní 2015 hafði A samband við embætti landlæknis og fékk í framhaldi af því með tölvubréfi afrit af bréfi landlæknis og meðfylgjandi tilkynningarbréfi forstjóra X. Að sögn A var það fyrst eftir móttöku á þessum gögnum sem hann fékk að vita hvaða ávirðingar hefðu verið bornar á hann í tilkynningu X til landlæknis. Í kjölfarið óskaði A eftir fundi með landlækni og var hann haldinn 18. júní 2015 en þar lagði A jafnframt fram skriflega greinargerð af sinni hálfu. Eftir fundinn var A þann sama dag tilkynnt með símtali af hálfu embættisins að landlæknir teldi ekki tilefni á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga til að aðhafast frekar vegna málsins. Þetta var síðar staðfest með bréfi landlæknis til A, dags. 22. júní 2015.

Í greinargerð A til landlæknis, dags. 18. júní 2015, voru gerðar margvíslegar athugasemdir. A neitaði alfarið að hafa neytt áfengis eða róandi lyfja hvorki fyrir eða á vakttíma. Hann benti m.a. á að hann hefði ekki fengið að vita hvaða aðilar hefðu tilkynnt um ástand hans, útkallið hefði tekið um þrjár klukkustundir og enginn á vettvangi hefði gert athugasemdir við ástand hans og lögreglan hefði leyft honum að keyra í framhaldinu. Eiginkona hans hefði ekki farið samferða honum í útkallið heldur komið síðar. [...] Hann gerði grein fyrir tveimur tilfellum þar sem hann hefði notað lyf úr „akúttösku“. Þá kannaðist hann við að hafa sofnað á fundum. Eftir 2008 hefði farið að bera á tilteknum einkennum hjá honum sem lýstu sér m.a. í þreytu og versnandi gæðum svefns. Hann hefði síðar verið greindur með ákveðin sjúkdómseinkenni og verið settur á lyf vegna þeirra sem hefðu reynst áhrifarík á einkennin. Lyfin hefðu í för með sér aukaverkanir, s.s. dagsyfju, skyndisvefnþörf, þreytu og svefntruflanir. Hann benti á að enginn hefði rætt við hann um þau atriði sem getið væri um í bréfi forstjóra til landlæknis. Loks óskaði hann eftir frekari gögnum um hvaða starfsfólk X og aðrir aðilar hefðu tilkynnt um meint ástand hans.

Með bréfi formanns Læknafélags Íslands, dags. 18. júní 2015, til forstjóra X voru gerðar frekari athugasemdir við málsmeðferð X í máli A. Þar kom m.a. fram að A hefði 16. júní 2015 í kjölfar samtals við embætti landlæknis fengið sent tilkynningarbréf forstjóra til landlæknis, dags. 5. júní 2015. Það hefði verið fyrst þá sem hann hefði fengið að sjá hvaða ávirðingum hann væri borinn því forstjóri hefði kosið að senda Læknafélagi Íslands ekki þetta bréf með svarbréfi sínu 15. júní 2015. Forstjóri X hefði að mati Læknafélags Íslands sett A í heimildaleysi í leyfi frá störfum án þess að gefa honum lögvarinn rétt til að andmæla. Í bréfinu var m.a. gerð sú krafa fyrir hönd A að X upplýsti Læknafélag Íslands um nöfn þeirra sem tilkynntu um ástand læknisins og kallað á ný eftir upplýsingum um rannsókn málsins. Þá var í bréfinu kallað eftir upplýsingum um af hverju eiginkona A hefði verið dregin inn í málið og spurt um eftirgrennslan vegna eldri mála sem minnst væri á í bréfi X til landlæknis.

Með bréfi, dags. 26. júní 2015, svaraði forstjóri X bréfi formanns Læknafélags Íslands frá 18. júní 2015. Þar kom fram að forsaga málsins væri sú að starfsmaður X hefði leitað til mannauðsstjóra vegna meints ástands A í útkalli hinn í maí 2015. Leitað hefði verið m.a. til landlæknis um leiðbeiningar um hvernig X bæri að bregðast við í málinu. Þær leiðbeiningar hefðu síðar leitt til tilkynningar af hálfu X til landlæknis. Embætti landlæknis hefði jafnframt haft samband og lagst eftir því að atvikið yrði tilkynnt þegar í stað. Í bréfinu sagði síðan eftirfarandi:

„1. Einn starfsmaður [X] hafði samband við mannauðsstjóra [X] vegna þess að ábendingar og áhyggjur komu fram um meint ástand [A] í fyrrgreindu útkalli [...]. Í kjölfarið var haft samband símleiðis við alla aðila sem komu á vettvang í þeim tilgangi að fá upplýsingar um það hvort þeir teldu eitthvað óeðlilegt við atgervi eða framgöngu [A] í útkallinu. Einn aðili til viðbótar við þann sem upphaflega reifaði málið sagðist hafa velt því fyrir sér hvort [A] væri allsgáður í útkallinu en vildi ekkert aðhafast frekar. Þessar upplýsingar komu fram í trúnaðarsamtali við stjórnendur [X], sá trúnaður verður í einu og öllu virtur. Að þessu sögðu þá kemur það ekki til greina af hálfu stofnunarinnar að aflétta nafnleynd viðkomandi aðila, enda var fyrrgreindum vísbendingum vísað til embættis landlæknis sem varð stjórnvaldið í úrvinnslu málsins hvað þetta varðar. Þessu til stuðnings vísar stofnunin til úrskurðar Persónuverndar frá 29. maí 2015 í máli nr. 2014/1440.

2. Heilbrigðisstofnunin [viðhafði] ekki frekari rannsókn en fyrr er lýst þar sem málinu var vísað til embættis landlæknis enda er það hlutverk landlæknis að veita ráðgjöf og fræðslu um málefni á verksviði embættisins ásamt því að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum samkvæmt lögum nr. 40/2007.

3. Það að eiginkona [A] skyldi mæta með eiginmanni sínum í útkallið er á engan hátt við hæfi með vísan til 17. gr. laga nr. 34/2012, [um heilbrigðisstarfsmenn] um trúnað og þagnarskyldu [A] gagnvart skjólstæðingi þess er útkallið náði til. Hann sem læknir var kallaður til, ekki þau hjónin. Um [...] útkall var að ræða, þar sem stýra skal aðgangi gesta og óviðkomandi að vettvangi. [...]

4. [...] Vissulega hefði mátt reifa málið með [A] áður en tilkynning var send til [landlæknis], en það hefði engu breytt þeirri ákvörðun að tilkynningin hefði engu að síður verið send þangað til athugunar og/eða mögulegrar rannsóknar, enda hefur [A] ekki umboð til slíkra eftirlitsrannsókna. Með nánari eftirgrennslan er átt við samtöl við aðila á vettvangi í umræddu útkalli, til viðbótar við þá aðra aðila sem áður hafa lýst áhyggjum sínum af meintu ástandi og einkennum [A], bæði við núverandi framkvæmdastjórn [X] og framkvæmdastjórn fyrrum [X]. Framkvæmdastjórn mun í öllum tilfellum halda trúnað við þá aðila. Öll mikilvæg gögn í málinu voru afhent embætti landlæknis enda liggur eftirlitsskyldan hjá því embætti en ekki [X].

5. Þegar embætti landlæknis hafði tekið málið til rannsóknar ákvað framkvæmdastjórn [X] að afþakka vinnuframlag [A] tímabundið, þ.e. á meðan rannsókn embættisins ætti sér stað og vísar þar til almennra stjórnendaheimilda. Forstjóri sem opinber embættismaður hefur fullt umboð og getur á hvaða tímapunkti sem er sett starfsmann í launað leyfi eða afþakkað vinnuframlag. Leyfi af þessu tagi er almennt viðhaft við þessar aðstæður. [A] var settur í leyfi um stundarsakir þar sem 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996 voru notuð sem viðmið á meðan rannsakað var hvort framkoma hans eða athafnir hafi verið ósæmilegar í fyrrgreindu útkalli. Forstjóri [X] beitti sér fyrir því gagnvart [landlækni] að rannsókn væri flýtt því það væri með öllu óþolandi fyrir [A] annars vegar og stofnunina hins vegar að hann lægi undir slíkum grun.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis við X og landlækni

Með bréfi, dags. 3. desember 2015, óskaði ég þess að X sendi mér gögn málsins og veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Mér barst svar frá X með bréfi, dags. 27. janúar 2016. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þeirra samskipta, og síðari bréfaskipta við X og landlækni, að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína á málinu.

Í bréfi mínu óskaði ég eftir því að gerð yrði nánari grein fyrir því hvernig X kannaði efni og réttmæti þeirra atriða sem stofnunin taldi gefa tilefni til þeirra ákvarðana sem kvörtun A beindist að.

Í svarbréfi X kom fram að hinn 1. júní 2015 hefði verið haft samband við mannauðsstjóra X þar sem fram hefðu komið ábendingar um meint ástand A læknis í útkalli í maí s.á. Í kjölfarið hefði verið haft samband við aðra sem hefðu verið á vettvangi og upplýsinga óskað um hvort þeir hefðu talið að eitthvað hefði verið í gangi í útkalli sem hefði mátt skilgreina sem frávik frá því sem almennt tíðkaðist. Í samtali við einn einstakling hefðu komið fram upplýsingar sem hefðu gefið tilefni til frekari fyrirspurna. Hefði hlutaðeigandi þá verið spurður sérstaklega út í ástand og framgöngu A í útkalli. Í fyrirliggjandi gögnum málsins kæmi fram að umræddur einstaklingur hefði velt því fyrir sér hvort A hefði verið allsgáður í útkallinu. Hefði ástandi A verið lýst þannig að hann hefði verið valtur á fótum, þvoglumæltur og borið þess merki að vera undir áhrifum lyfja. Fram hefði komið hjá aðilum að grunur hefði verið um að hann hefði ekki verið allsgáður en ekki hefði verið áfengislykt af honum. Af hálfu X hefðu upplýsingar um meint ástand A á vettvangi verið metnar trúverðugar. Forstjóri X hefði haft samband við landlækni 1. júní 2015 og upplýst um málsatvik. Að höfðu samráði við embætti landlæknis hefði verið tekin ákvörðun um að vísa málinu til meðferðar embættisins, sbr. 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og 10. og 13. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Embætti landlæknis hefði talið atvik málsins þess eðlis að full ástæða væri fyrir stofnunina að tilkynna málið með formlegum og skriflegum hætti. Hinn 15. júní 2015 hefði X verið tilkynnt af landlækni að eftirlitsmál vegna tilkynningar stofnunarinnar væri hafið. Þann sama dag hefði A verið tilkynnt sú ákvörðun X að afþakka vinnuframlag hans þó þannig að hann nyti launa á sama tímabili frá og með 16. júní 2015.

Í bréfi mínu vísaði ég einnig til þess að í kvörtun A hefði verið byggt á því að brotið hefði verið gegn 10., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/993 við meðferð málsins af hálfu stofnunarinnar. Væri það afstaða X að þessi lagaákvæði hefðu ekki átt við vegna umræddra ákvarðana óskaði ég eftir að stofnunin lýsti afstöðu sinni til þess hvort gætt hefði verið að óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um rannsókn málsins og andmælarétt við undirbúning þeirra tveggja ákvarðana sem kvörtunin beindist að.

Í svarbréfi X sagði að það væri afstaða stofnunarinnar að ákvörðun um að tilkynna atvik til landlæknis og að afþakka vinnuframlag starfsmanns væru ekki stjórnvaldsákvarðanir og því ættu ákvæði stjórnsýslulaga ekki við með beinum hætti. Við fyrri ákvörðunina hefði stofnunin í reynd fyrst og fremst framfylgt skyldu sem á henni hvíldi. Seinni ákvörðunin hefði rúmast innan valdheimilda forstöðumanns, sbr. lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. X hefði tilkynnt A um meðferð málsins með viðeigandi hætti, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 4. júní 2015. Heilbrigðisstarfsmenn störfuðu við aðstæður sem væru um margt sérstakar og frávik eða mistök í störfum þeirra kynnu að hafa alvarlegar afleiðingar fyrir sjúklinga og heilbrigðiskerfið almennt. Með tilkynningu atviksins til landlæknis hefði stofnunin fyrst og fremst verið að hlíta skyldu sem á henni hvíldi og því í raun áhöld um hvort tilkynning X til A, dags. 4. júní 2015, hefði í reynd verið nauðsynleg. Í því sambandi mætti jafnframt hafa í huga að vegna eðlis mála sem þessara gæti skipt máli fyrir árangur af eftirliti landlæknis að upplýsingar um atvik bærust svo fljótt sem kostur væri þannig að rannsókn gæti undir vissum kringumstæðum farið fram án þess að hlutaðeigandi heilbrigðisstarfsmaður hefði áður fengið vitneskju um slíka fyrirætlan. Hvað sem því liði hefði tilkynning farið fram með viðhlítandi hætti, þ.e. samhliða formlegri tilvísun málsins til landlæknis með bréfi, dags. 5. júní 2015, og hefði tilkynning sama efnis verið send A með bréfi, dagsettu deginum áður.

Í bréfi X til mín var því jafnframt mótmælt að stofnunin hefði brotið gegn andmælarétti A. Heilbrigðisstarfsmenn störfuðu við aðstæður sem væru um margt sérstakar og frávik og mistök í störfum þeirra kynnu að hafa alvarlegar afleiðingar fyrir sjúklinga. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, hefði landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna. Jafnframt væri í sama ákvæði kveðið á um heimildir landlæknis til viðeigandi úrræða og rannsókna léki grunur á um að heilbrigðisstarfsmaður væri undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna við störf sín. Það væri afstaða X að hætt væri við að árangri af eftirliti landlæknis samkvæmt ákvæðinu væri stefnt í hættu ef stofnuninni bæri áður en tilkynning um atvik væri send landlækni að veita viðkomandi heilbrigðisstarfsmanni andmælarétt. Ætla mætti að slík málsmeðferð gæti leitt til þess að sönnunargögn og/eða aðrir þættir sem máli skiptu kynnu þá að fara forgörðum. Í þessu sambandi bæri sérstaklega að líta til þess að stofnunin væri fyrst og fremst að framfylgja skyldu sem á henni hvíldi í tengslum við tilkynningu til landlæknis. Ákvæði stjórnsýslulaga og óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttar um andmælarétt væru ekki fortakslaus. Í dæmaskyni mætti nefna að ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga mælti fyrir um að ekki bæri að veita andmælarétt ef afstaða málsaðila lægi fyrir í gögnum málsins og rök fyrir henni eða slíkt væri augljóslega óþarft. Sú staða gæti komið upp að stjórnvald þyrfti að framkvæma mat á hagsmunum aðila. Sýnt þætti að andmælaréttur við þær aðstæður sem um ræddi í málinu og að jafnaði mætti gera ráð fyrir að ætti við í hliðstæðum málum heilbrigðisstarfsmanna almennt teldist í raun ekki eiga við og væri þýðingarlaus. Mætti raunar benda á að í ljósi eðlis og mikilvægi starfa heilbrigðisstarfsmanna yrðu þeir við slíkar kringumstæður að þola að minni hagsmunir þeirra yrðu látnir víkja fyrir meiri hagsmunum sjúklinga og heilbrigðiskerfisins almennt. Í athugasemdum við IV. kafla frumvarps til stjórnsýslulaga kæmi fram að í andmælareglunni fælist að aðili máls skyldi eiga kost á að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður sem ákvörðun myndi byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tæki ákvörðun í máli hans. Ákvörðun sú, sem hér um ræddi, hlyti að varða úrlausn landlæknis í máli A en ekki þá ráðstöfun stjórnvalds að sinna skyldum sínum um að tilkynna atvik. Það mikilvæga í málinu væri að réttur A til andmæla hefði verið virtur við meðferð málsins hjá landlækni.

Þá var í bréfi X mótmælt að stofnunin hefði brotið gegn rannsóknarreglu gagnvart A. Í því sambandi vísaði X til þess að með tilkynningu til landlæknis hefði stofnunin í reynd verið að framfylgja skyldu sem á henni hvíldi. Slík skylda leiddi bæði af ákvæðum laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og 10. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Jafnframt bæri að líta til ábyrgðar og skyldna forstöðumanns stofnunar ríkisins, sbr. lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, einkum 38. gr. þeirra laga. X hefði borist upplýsingar sem taldar hefðu verið trúverðugar og alvarlegar um meint ástand læknis á vettvangi og í kjölfar þess hefði stofnunin leitað upplýsinga frá öðrum aðilum sem hefðu verið á vettvangi. Það væri afstaða X að ákvæði 15. gr. laga nr. 34/2012 og 10. og 13. gr. laga nr. 41/2007 ætti að skýra svo að heilbrigðisstofnunum bæri að tilkynna meint brot heilbrigðisstarfsmanna svo fljótt sem kostur væri til landlæknis, m.a. vegna hættu á að sönnunargögn eða aðrir þættir, sem máli skiptu við úrlausn málsins, kynnu að fara forgörðum. Ákvæði 13. gr. laga nr. 41/2007 gerði það að skilyrði fyrir beitingu úrræða landlæknis að „grunur“ væri um að starfsmaður væri undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna. Ítarlegrar rannsóknar, skoðunar eða annarrar sérstakrar málsmeðferðar heilbrigðisstofnunar yrði í slíkum tilfellum ekki við komið. Rannsókn málsins hefði verið á hendi landlæknis og því hefði sérstök rannsókn af hálfu X verið óþörf og í reynd ótæk. Samkvæmt lögum nr. 41/2007 væri rannsókn og framkvæmd úrræða ef grunur léki á að heilbrigðisstarfsmaður væri undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna alfarið á verksviði landlæknis.

Athugasemdir A við svarbréf X, dags. 27. janúar 2016, bárust mér með bréfi, dags. 15. febrúar 2016.

Ég ritaði á ný bréf til X, dags. 9. mars 2016. Þar vísaði ég m.a. til þess að í bréfi X til mín, dags. 27. janúar s.á., hefði komið fram að aðilum sem hefðu komið á framfæri ábendingum um meint ástand A hefði verið heitið trúnaði og vegna þessa hefði X hafnað beiðni um að upplýsa um nöfn viðkomandi einstaklinga. Í því sambandi hefði verið vísað í úrskurð Persónuverndar í máli nr. 2014/1740. Af þessu tilefni óskaði ég eftir að X skýrði nánar á hvaða lagasjónarmiðum stofnunin byggði afstöðu sína um að ekki væri skylt að afhenda A yfirlýsingar aðila á vettvangi um meint ástand hans. Í því sambandi óskaði ég eftir upplýsingum um hvort það væri afstaða X að 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða eftir atvikum 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, ættu ekki við um rétt hans til aðgangs að umræddum gögnum eða að sá réttur sætti einhverjum þeim undanþágum eða takmörkunum sem nánar væru tilgreindar í lögunum. Væri það afstaða stofnunarinnar óskaði ég jafnframt nánari skýringa á því hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri afstöðu.

Í svarbréfi X, dags. 19. apríl 2016, sagði m.a. að umræddir einstaklingar sem tilkynntu um meint ástand A hefðu verið óviljugir til að gefa upplýsingar eða staðfesta tilkynningu ef nafnleyndar yrði ekki gætt. Það væri afstaða X, eins og atvikum málsins væri háttað, að það hefði bæði verið eðlilegt og réttlætanlegt að fallast á beiðnir þeirra. Ástæður þessa mætti rekja til þriggja þátta, þ.e. í fyrsta lagi til alvarleika atviks, í öðru lagi hagsmuna þeirra einstaklinga sem tilkynntu atvikið og í þriðja lagi hagsmuna stofnunarinnar sem slíkar. Yrðu upplýsingar gefnar um nöfn viðkomandi einstaklinga kynni slíkt að draga úr vilja og kjarki starfsmanna stofnana eða þeirra sem byggju yfir upplýsingum að upplýsa um atvik þar sem hætta kynni að steðja að eða teljast yfirvofandi. Efni og meðferð málsins félli undir ákvæði stjórnsýslulaga, einkum 15.-17. gr. þeirra laga. Samkvæmt 17. gr. bæri að takmarka aðgang A að gögnum málsins enda teldust hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Sömu sjónarmið ættu við um takmörkun á rétti til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og samkvæmt upplýsingalögum. A hefði nú þegar fulla vitneskju um efni þeirra tilkynninga sem bárust. Það væri því afstaða X að synja bæri A um upplýsingar um nöfn þeirra einstaklinga sem um ræddi.

Athugasemdir A við svarbréf X, dags. 19. apríl, bárust með bréfi, dags. 3. maí 2016.

Ég ritaði bréf til landlæknis, dags. 29. ágúst 2016. Þar vísaði ég til þess að af skýringum X og bréfasamskiptum stofnunarinnar við Læknafélag Íslands yrði ráðið að afstaða X væri sú að það hefði ekki verið hennar að rannsaka mál A sjálf eða bregðast við gagnvart honum áður en það var tilkynnt landlækni sem eftirlitsaðila. Ég fengi því ekki annað ráðið en að X liti svo á að rannsókn á atvikum málsins og meðferð þess hefði einungis átt að fara fram hjá landlækni en ekki X. Af þessu tilefni óskaði ég eftir afstöðu landlæknis til þess hvort hann væri sammála afstöðu X um hlutverk stofnunarinnar annars vegar og embættis landlæknis hins vegar. Ég tók fram að ég hefði í fleiri málum sem lytu að viðbrögðum við meintum frávikum í starfi heilbrigðisstarfsfólks, og tilkynningum til landlæknis af því tilefni, veitt því athygli að þar hefðu af hálfu hlutaðeigandi stofnana komið fram sambærileg sjónarmið um verkaskiptingu milli þeirra og landlæknis, þ.m.t. könnun á sannleiksgildi ábendinga og ávirðinga áður en tilkynning um málið væri send landlækni. Fyrirspurn mín væri sett fram í því ljósi að slíkar tilkynningar gætu haft veruleg áhrif á starf viðkomandi til framtíðar og þar kynni að vera tilefni til þess að sjónarmið um meðalhóf og forsvaranlegan undirbúning mála í stjórnsýslunni væru höfð í huga.

Í svarbréfi landlæknis, dags. 20. september 2016, sagði m.a. að heilbrigðisstarfsmanni væri óheimilt að starfa undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna. Léki grunur á að heilbrigðisstarfsmaður væri undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna við störf sín væri heilbrigðisstofnunum eða forstjóra, sem bæri ábyrgð á þeirri þjónustu sem stofnunin veitti, rétt og skylt að bregðast við slíku í þágu öryggis sjúklinga. Samkvæmt lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, hefði landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgdist með að þeir færu að ákvæðum heilbrigðislöggjafar. Um heimildir landlæknis til eftirlitsúrræða, þ.m.t. sviptingar og takmörkunar á starfsréttindum væri nánar fjallað í III. kafla laganna. Hverjum sem væri, m.a. sjúklingum, heilbrigðisstarfsmönnum eða heilbrigðisstofnunum væri heimilt að tilkynna til landlæknis ef talið væri að heilbrigðisstarfsmaður hefði vanrækt starfsskyldur sínar, farið út fyrir verksvið sitt eða brotið í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf. Rannsókn og meðferð eftirlitsmála færi eftir eðli hvers máls fyrir sig og gæti verið með ólíkum hætti. Til að mynda hefði landlæknir heimild samkvæmt lyfjalögum nr. 93/1994 til aðgangs að lyfjagagnagrunni þegar ástæða væri til að ætla að læknir hefði ávísað ávana- og fíknilyfjum á sjálfan sig. Yfirmenn heilbrigðisstofnana hefðu ekki heimildir til að kanna lyfjasögu heilbrigðisstarfsmanna. Ekki væri hægt að alhæfa um skýra verkaskiptingu milli embættisins og heilbrigðisstofnana í málum sem lytu að meintum frávikum í starfi heilbrigðisstarfsfólks.

Á fundi sem ég átti með landlækni 17. október 2016 var m.a. rætt almennt um samspil undirbúnings og athugana mála af hálfu stjórnenda heilbrigðisstofnana vegna meintra frávika í starfsháttum heilbrigðisstarfsmanna áður en mál væru send landlækni og jafnframt rætt nánar um einstök mál sem umboðsmaður hefði til athugunar. Meðal þeirra mála var kvörtun A. Í framhaldi af þessum fundi sendi landlæknir mér minnisblað, dags. 19. október 2016, sem tekið er upp í bréf mitt til velferðarráðherra, dags. í dag, að öðru leyti en varðar einstök mál. Í minnisblaðinu kom m.a. fram að í því erindi sem varðaði mál A væri það mat landlæknis að ekki hefði verið unnin forvinna af viðkomandi heilbrigðisstofnun áður en erindið var sent landlækni.

Á fundi mínum með forstjóra X 20. desember 2016 kynnti ég framangreinda afstöðu landlæknis og kom þar fram að landlæknir hefði sjálfur gert grein fyrir þessari afstöðu sinni á fundi með forstjóranum.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lög um landlækni og lýðheilsu og heilbrigðisstarfsmenn

X er í eigu og rekin af ríkinu samkvæmt lögum nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu.

Í tilkynningu X til landlæknis var tekið fram að tilefni hennar varðaði 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, en samkvæmt því ákvæði er heilbrigðisstarfsmanni óheimilt að starfa undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna. Samkvæmt e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, er það hlutverk landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Í þeim lögum er að finna ýmis ákvæði bæði um almennt eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna, þ.m.t að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á, og um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og ávísunum lyfja. Í ákveðnum tilvikum er lögð sú skylda m.a. á heilbrigðisstofnanir að tilkynna landlækni um atvik. Þrátt fyrir að í upphaflegri tilkynningu X til landlæknis hafi aðeins verið vísað beint til áðurnefndrar 15. gr. laga nr. 34/2012 hefur stofnunin einnig í skýringum sínum til mín vísað til tiltekinna ákvæða um eftirlit landlæknis og tilkynningarskyldu stofnunarinnar. Þannig er þar vísað til 13. gr. laga nr. 41/2007 um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og rannsóknarúrræða hans af því tilefni. Jafnframt segir í skýringum X til mín að um „skyldu forstöðumanns stofnunar til að tilkynna atvik, sem um ræðir í máli þessu, vísist m.a. til ákvæða 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og 10. gr. laga nr. 41/2007“.

Í 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 41/2007 segir:

„Heilbrigðisstofnunum, sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsmönnum og öðrum sem veita heilbrigðisþjónustu ber að tilkynna landlækni án tafar um óvænt atvik sem valdið hefur eða hefði getað valdið sjúklingi alvarlegu tjóni, svo sem dauða eða varanlegum örkumlum. Jafnframt skal upplýsa sjúkling um hið óvænta atvik án ástæðulausra tafa og nánustu aðstandendur hans þegar það á við.

Landlæknir skal rannsaka slík mál til að finna á þeim skýringar og tryggja eftir því sem kostur er að slík atvik eigi sér ekki aftur stað. Veita skal landlækni þær upplýsingar og gögn sem hann telur nauðsynleg við rannsókn málsins. Landlæknir skal eiga greiðan aðgang að heilbrigðisstofunum og starfsstofum heilbrigðisstarfsmanna í þágu rannsóknar.“

Í 1. mgr. 14. segir að verði landlæknir var við að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins skuli hann beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. getur landlæknir ákveðið að viðkomandi heilbrigðisstarfsmaður skuli sviptur starfsleyfi að fullu eða tímabundið komi áminning hans samkvæmt 14. gr. ekki að haldi. Landlæknir getur einnig svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar áfengis eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildir ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna.

Í IV. kafla laganna er fjallað um eftirlit landlæknis með ávísunum lyfja. Þar segir í 1. og 2. mgr. 18. gr.:

„Landlæknir hefur almennt eftirlit með ávísun lyfja og fylgist með þróun lyfjanotkunar.

Landlæknir skal hafa sérstakt eftirlit með ávísunum lækna og tannlækna á ávana- og fíknilyf, þar á meðal ávísunum þeirra á ávana- og fíknilyf til eigin nota. Landlæknir skal hafa samráð við Lyfjastofnun við framkvæmd eftirlits með ávísunum lyfja. Lyfjastofnun skal tilkynna landlækni telji hún rökstudda ástæðu til sérstaks eftirlits með ávísunum á lyf og þá einkum á ávana- og fíknilyf. Um aðgang landlæknis að upplýsingum í lyfjagagnagrunni, vegna eftirlits með ávísunum lyfja, fer samkvæmt lyfjalögum.“

Í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, segir að heilbrigðisstarfsmanni sé óheimilt að starfa undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna. Í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 41/2007 er sérstaklega fjallað um rannsóknarúrræði landlæknis vegna eftirlits hans en þar segir:

„Landlæknir getur krafist þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga telji hann það nauðsynlegt til að meta hvort hann sé hæfur til að gegna starfi sínu. Leiki grunur á að heilbrigðisstarfsmaður sé undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna við störf sín er landlækni heimilt að krefjast þess að hann gangist þegar í stað undir nauðsynlegar rannsóknir til að ganga úr skugga um hvort svo sé.“

1.2 Gildissvið stjórnsýslulaga og óskráðra stjórnsýslureglna

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Er þar átt við svokallaðar stjórnvaldsákvarðanir. Við mat á því hvort ákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verður að huga að þeim lagagrundvelli sem ákvörðunin byggist á og hvers eðlis og efnis ákvörðunin er. Í því sambandi getur skipt máli hvort ákvörðun sé „lagalegs eðlis“, eins og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. stjórnsýslulaga í frumvarpi því sem varð að lögunum. Með því er átt við hvort með ákvörðuninni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, létt skyldum af mönnum eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Meðal annarra megineinkenna stjórnvaldsákvörðunar er að slík ákvörðun hefur bindandi réttaráhrif um úrlausn máls og bindur enda á stjórnsýslumál. Af þessu leiðir t.d. að ákvarðanir um meðferð stjórnsýslumáls teljast ekki til stjórnvaldsákvarðana. Frá þessu kunna þó að vera undantekningar ef ákvörðun hefur veruleg áhrif á réttarstöðu og hagsmuni tiltekins aðila og mál er þannig vaxið að þörf er á því og eðlilegt að hann njóti réttarstöðu aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum, sjá m.a. til hliðsjónar álit mitt frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003 og dóm Hæstaréttar Íslands frá 18. september 2008 í máli nr. 430/2007.

Í tilkynningu X til landlæknis, dags. 5. júní 2015, var greint frá upplýsingum og ábendingum sem X hafði borist um meint ástand A í útkallinu umrætt sinn sem voru taldar varða við 15. gr. laga nr. 34/2012 og tilteknum eldri upplýsingum frá samstarfsfélögum A þar sem þeir lýsa áhyggjum af mögulegri notkun hans á lyfjum. Það er álit mitt að tilkynning X til landlæknis hafi sem slík ekki verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga. Í því sambandi vegur þyngst að af framangreindum lagagrundvelli verður ekki ráðið að ákvörðun um að tilkynna meintar ávirðingar á hendur heilbrigðisstarfsmanni til landlæknis feli í sér bindandi réttaráhrif um úrlausn stjórnsýslumáls og lyktir þess. Samkvæmt lagagrundvelli þessara mála er það á hendi landlæknis að ráða til lykta eftirlitsmáli en öðru máli kann hins vegar að gegna þegar stjórnendur heilbrigðisstofnana taka samhliða eða í kjölfar tilkynningar til landlæknis ákvarðanir t.d. á grundvelli stjórnunarheimilda sinna sem hafa áhrif á stöðu og starf viðkomandi starfsmanns.

Stjórnsýslulögin gilda, eins og áður sagði, aðeins um þau mál þar sem til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun. Hér þarf á hinn bóginn að gæta að því að við aðrar athafnir stjórnvalda gilda óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins sem hafa víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin. Þessar óskráðu reglur setja stjórnvöldum ákveðin mörk um meðferð valdheimilda þeirra gagnvart þeim borgurum sem í hlut eiga og þar með um undirbúning ákvarðana og athafna þeirra. Sem dæmi um þessar óskráðu reglur má nefna réttmætisregluna en af henni leiðir að ákvarðanir og athafnir stjórnvalda í garð borgaranna verða að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Þegar til greina kemur að stjórnvald grípi til úrræðis eins og tilkynningar til sérstaks eftirlitsstjórnvalds vegna meintra alvarlegra frávika í starfi, t.d. í starfi heilbrigðisstarfsmanna, reynir á hvort nægjanlegt tilefni sé til tilkynningarinnar og stjórnvaldið hafi kannað málið með forsvaranlegum hætti og gætt meðalhófs og þá að teknu tilliti til þess lagagrundvallar sem er tilefni tilkynningar. Hér getur reynt á hina óskráðu rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Hluti af nauðsynlegri rannsókn um það hvort nægt tilefni sé til tilkynningar getur falist í því að leitað sé afstöðu aðila máls um þau atvik sem eru grundvöllur tilkynningarinnar.

Þegar forstöðumaður heilbrigðisstofnunar, eins og í þessu tilviki X, tekur ákvörðun um að tilkynna mál heilbrigðisstarfsmanns til landlæknis verður almennt að ganga út frá því að fylgja beri óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins að því marki sem þær eiga við.

2 Var meðferð málsins í samræmi við óskráðar grundvallarreglur um rannsókn máls?

Eins og rakið er í kafla II hér að framan bárust X ábendingar og upplýsingar frá tilteknum aðilum á vettvangi um meint ástand A í útkalli að nóttu til í maí 2015. A var ekki veittur kostur á að tjá sig um þær upplýsingar sem stofnuninni bárust um meint ástand hans og tiltekin önnur atriði áður en tilkynnt var um málið til landlæknis. Athugun mín á málinu lýtur að því hvort borið hafi að gefa A kost á að tjá sig um þessar upplýsingar á grundvelli óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttar um rannsókn máls áður en málið var tilkynnt til landlæknis.

Eins og að framan er rakið var í tilkynningu X til landlæknis, dags. 5. júní 2015, greint frá upplýsingum og ábendingum sem X hafði borist um meint ástand A í útkallinu umrætt sinn og tilteknum eldri upplýsingum frá samstarfsfélögum hans þar sem þeir lýsa áhyggjum af mögulegri ofnotkun hans á sljóvgandi lyfjum. Það var síðan niðurstaða landlæknis að fella málið niður strax eftir fund með A þar sem hann skýrði mál sitt og lagði fram greinargerð af sinni hálfu.

Af gögnum málsins og skýringum X verður ráðið að það er afstaða stofnunarinnar að það hafi ekki verið hlutverk hennar að fara með rannsókn á málinu eða bregðast við gagnvart A áður en málið var tilkynnt landlækni sem eftirlitsaðila. Rannsókn á atvikum málsins og meðferð þess hafi einungis átt að fara fram hjá landlækni. Samkvæmt skýringum X er það afstaða stofnunarinnar að hætt sé við að árangri af eftirliti landlæknis samkvæmt lögum nr. 41/2007 verði stefnt í hættu ef stofnuninni beri áður en tilkynning um atvik er send landlækni að veita viðkomandi heilbrigðisstarfsmanni andmælarétt. Andmælaréttur við þær aðstæður sem um ræði í máli þessu eigi í raun ekki við og sé þýðingarlaus.

Á stjórnvaldi sem ekki fer með endanlegt ákvörðunarvald í viðkomandi máli, hvílir ekki skylda að rannsaka það með þeim hætti sem 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um áður en það er framsent þar til bæru stjórnvaldi. Í þessu máli bar þó X að leggja mat á hvort fram komnar upplýsingar væru nægjanlegar til að landlækni yrði gert viðvart. Það var síðan á valdi landlæknis að ákveða hvort tilefni væri til rannsóknar málsins samkvæmt lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, í ljósi tilkynningar X, og þá með hvaða hætti.

Áður en heilbrigðisstofnun fer þá leið að beina erindi til landlæknis á þeim grundvelli að tiltekinn heilbrigðisstarfsmaður hafi ekki fylgt reglum í starfi sínu eða vikið frá eðlilegum starfsháttum, sbr. III. kafla laga nr. 41/2007, verður viðkomandi stofnun almennt að leitast við að upplýsa það nægjanlega hvort tilefni er til slíkrar tilkynningar og eftir atvikum að veita viðkomandi heilbrigðisstarfsmanni færi á að skýra atvik málsins frá sínu sjónarhorni. Eftir því sem ætla má að áhrif tilkynningarinnar á stöðu og hagi þess sem hún beinist að séu meiri verður almennt að gera auknar kröfur til undirbúnings ákvörðunar um tilkynninguna að þessu leyti. Í því sambandi verður að hafa í huga að það getur varðað viðkomandi heilbrigðisstarfsmann miklu að mál sé ekki lagt í þann farveg að ósekju. Ásökun um mögulegt brot í starfi samkvæmt 15. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og þeim mælikvarða sem fram kemur í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 41/2007, um að heilbrigðisstarfsmaður hafi vanrækt starfsskyldur sínar, farið út fyrir verksvið sitt eða brotið í bága við heilbrigðislöggjöf landsins, er til þess fallin að hafa áhrif á orðspor viðkomandi heilbrigðisstarfsmanns og mögulega atvinnuhagsmuni síðar meir. Kemur þar bæði til að tiltekin starfsstétt getur verið fámenn og vinnuveitendur á þessu sviði fáir. Til viðbótar þessu auðveldar það eftirlit landlæknis að mál séu vel unnin þegar þau berast embættinu.

Í greinargerð A til landlæknis, dags. 18. júní 2015, neitaði hann alfarið að hafa neytt áfengis eða lyfja hvorki fyrir eða á vakttíma. Hann benti m.a. á að útkallið hefði tekið um þrjár klukkustundir og enginn á vettvangi hefði gert athugasemdir við ástand hans og lögreglan hefði leyft honum að keyra í framhaldinu. Eiginkona hans hefði ekki farið með honum í útkallið heldur komið síðar. [...]. Hann gerði grein fyrir tveimur tilfellum þar sem hann hefði notað lyf úr „akúttösku“. Þá kannaðist hann við að hafa sofnað á fundum. Eftir 2008 hefði farið að bera á dagsyfju hjá sér, þreytu og versnandi gæðum svefns. Hann hefði síðar verið greindur með tiltekin sjúkdómseinkenni og verið settur á lyf vegna þessa en þau hefðu haft í för með sér aukaverkanir, s.s. dagsyfju, skyndisvefnþörf, þreytu og svefntruflanir. Umræða um meint annarlegt ástand hans gæti helst verið að rekja til þessara sjúkdómseinkenna og aukaverkana lyfjanna sem komi fram í dagsyfju og þreytu. Ég tel ekki útilokað að framangreindar upplýsingar sem komu fram hjá A við meðferð málsins hjá landlækni hefðu getað varpað frekara ljósi á atvik málsins ef þær hefðu legið fyrir áður en X tilkynnti málið til landlæknis. Hér þarf jafnframt að hafa í huga að X er sérhæft stjórnvald sem hefur innan sinna raða starfsmenn og yfirmenn, svo sem lækna, sem eiga að hafa þekkingu til að leggja mat á upplýsingar um sjúkdómseinkenni og lyfjagjöf ásamt aukaverkunum lyfja.

Ég minni jafnframt á að í bréfi X til A, dags. 4. júní 2015, var þess sérstaklega getið að í tengslum við þau atvik sem lágu til grundvallar tilkynningunni til landlæknis hefðu ekki átt sér stað, svo vitað væri, atvik sem hefðu haft skaðlegar afleiðingar í för með sér fyrir sjúkling. Vissulega geta þegar fram komnar afleiðingar eða yfirvofandi hætta um slíkt fyrir sjúklinga leitt til þess að þörf sé á að koma máli af þessu tagi sem fyrst til landlæknis. Sama getur átt við ef sérstök þörf er á því að virkja með skjótum hætti sérstök rannsóknarúrræði landlæknis þannig að rannsóknarhagsmunir fari forgörðum ef beðið er með tilkynningu, sbr. úrræði samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 13. gr. laga nr. 41/2007. Það verður ekki séð að sú hafi verið raunin í máli A og þar með að undirbúningur málsins hafi getað leitt til frávika frá þeim kröfum sem leiða af óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um rannsókn máls.

Eins og fram kemur í lok III. kafla hér að framan átti ég fund með landlækni 17. október 2016 þar sem m.a. var fjallað um þetta mál. Í framhaldi af fundi okkar tók landlæknir saman minnisblað, dags. 19. október 2016, og er efni þess að undanskilinni umfjöllun um einstök mál tekið upp í bréf mitt til velferðarráðherra sem er birt samhliða þessu áliti. Í minnisblaðinu kemur fram það mat landlæknis að í máli A hafi skort á að forvinna hafi verið unnin af viðkomandi heilbrigðisstofnun áður en erindið var sent til landlæknis. Ég árétta jafnframt í samræmi við sjónarmið landlæknis að ég get ekki fallist á þá afdráttarlausu afstöðu X að þegar reynir á hvort senda beri landlækni tilkynningu vegna frávika í starfi heilbrigðisstarfsmanns sé það ekki hlutverk X að fara með rannsókn á málinu og sjá um meðferð slíkra mála almennt. Á X hvílir sú skylda að afla fullnægjandi upplýsinga, og þá eftir atvikum að gefa viðkomandi kost á að skýra málið og leggja fram frekari upplýsingar, áður en tekin er ákvörðun um og þar með hvort tilefni er til að senda málið til landlæknis. Sá undirbúningur breytir engu um að þegar málið er komið til landlæknis ber hann ábyrgð á stjórnsýslulegri meðferð sinni á málinu.

Í tilkynningu X til landlæknis komu fram upplýsingar um verulegar ávirðingar á hendur A um ástand hans í útkallinu og meinta lyfjamisnotkun við rækslu starfs hans. Ég fæ ekki séð að í máli þessu hafi verið ástæður sem mæltu sérstaklega gegn því að A fengi tækifæri til að tjá sig um meintar ávirðingar í samræmi við óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins um rannsókn máls áður en X tók ákvörðun um hvort tilkynna ætti málið til landlæknis. Það vakti athygli mína að í bréfi X til Læknafélags Íslands, dags. 29. júní 2015, segir að vissulega hefði mátt reifa málið með A áður en tilkynning var send til landlæknis þó það hefði að mati stofnunarinnar engu breytt um þá ákvörðun hennar að senda tilkynninguna. Ég tel ástæðu til að gera sérstaka athugasemd við þetta. Það er einmitt tilgangurinn með þeim reglum stjórnsýsluréttarins sem lýst hefur verið hér að framan, um að upplýsa mál og veita aðilum færi á að tjá sig og skýra mál frá sínu sjónarhorni, að leggja betri grundvöll að ákvörðunum og athöfnum stjórnvalda. Það er því algjörlega andstætt þessum reglum að stjórnvald lýsi því yfir að þótt bætt hefði verið úr annmarka á undirbúningi málsins þá hefði það engu breytt um ákvörðun þess.

Með hliðsjón af framangreindu, eðli þeirra upplýsinga sem um ræddi og atvika málsins er það niðurstaða mín að X hafi, á grundvelli óskráðra grundvallarreglna um rannsókn máls, borið að upplýsa málið betur með því að gefa A kost á að tjá sig um þær upplýsingar sem bárust um meint ástand hans í útkallinu og önnur atriði sem vísað var til af hálfu X, áður en landlækni var tilkynnt um málið.

3 Var synjun um að veita aðgang að tilteknum gögnum málsins tekin á réttum lagagrundvelli?

Með bréfi, dags. 29. júní 2015, synjaði X A um aðgang að tilkynningum þeirra aðila sem tilkynntu um meint ástand hans í útkallinu umrætt sinn og upplýsingum um nöfn þessara aðila með vísan til þess að stofnunin hefði heitið þeim trúnaði. Athugun mín beinist jafnframt að því hvort X hafi leyst úr beiðni A um aðgang að tilteknum gögnum málsins á réttum lagagrundvelli. Ég tek það fram að af gögnum málsins verður ekki ráðið að embætti landlæknis hafi fengið afrit af þessum tilkynningum eða upplýsingar um efni þeirra umfram það sem fram kom í bréfi X til landlæknis, dags. 5. júní 2016, og A fékk afrit af frá landlækni.

Í skýringum X til mín kemur fram að ákvörðun um að tilkynna mál A til landlæknis hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun. Aftur á móti telji stofnunin að um aðgang A að gögnum málsins fari eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 15.-17. gr. þeirra. Samkvæmt 17. gr. beri að takmarka aðgang A að gögnum málsins enda teljist hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- og einkahagsmunum. Sömu sjónarmið eigi við um takmörkun á rétti til aðgangs að gögnum samkvæmt stjórnsýslulögum og upplýsingalögum. A hafi nú þegar fulla vitneskju um efni þeirra tilkynninga sem bárust. Það sé því afstaða X að synja beri honum um aðgang að upplýsingum um nöfn þeirra einstaklinga sem um ræðir.

Í kafla IV.1 komst ég að þeirri niðurstöðu að ákvörðun X um að tilkynna mál A til landlæknis hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun en þar hafi þurft að gæta að óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Hér er aðstaðan sú að tilteknar upplýsingar og gögn sem lágu til grundvallar tilkynningu X og síðar meðferð landlæknis á eftirlitsmálinu sem féll undir reglur stjórnsýslulaga eru aðeins varðveitt hjá X. Umboðsmaður Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í áliti frá 30. júní 1989 í máli nr. 25/1988 að meginreglan hlyti að vera sú að einstaklingur gæti krafist þess að fá að kynna sér gögn sem væru í vörslum stjórnvalda og vörðuðu hann alveg sérstaklega. Þessi réttur réðist af almennum réttarreglum og frá meginreglunni gæti hins vegar verið rétt að víkja með tilliti til hagsmuna einkaaðila eða opinberra aðila ef ríkar ástæður væru til. Alþingi hefur síðar mælt í lögum fyrir um þennan rétt annars vegar í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og nú í upplýsingalögum nr. 140/2012. Í fyrra tilvikinu er um að ræða rétt aðila stjórnsýslumáls að gögnum málsins og í því síðara skyldu til þess að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum hjá stjórnvöldum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan þótt þau séu ekki hluti af tilteknu stjórnsýslumáli sem stjórnvaldið hefur til meðferðar.

Með hliðsjón af því sem lýst var hér að framan og því hvar umrædd gögn eru varðveitt er það niðurstaða mín að um aðgang A að tilkynningum þeirra aðila sem tilkynntu um meint ástand hans í útkallinu og upplýsingum um nöfn þeirra fari eftir upplýsingalögum nr. 140/2012. Ég tel því að X hafi ekki leyst úr beiðni A um aðgang að gögnum málsins á réttum lagagrundvelli.

Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er mælt fyrir um að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu. Byggir þetta ákvæði á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli sjálf fyrst fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir, sem hugsanlega eru rangar, áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Nefndin er sjálfstæð í störfum sínum og verður úrskurðum hennar samkvæmt lögunum ekki skotið til annarra stjórnvalda, sbr. 3. mgr. 20. gr. laganna. Um meðferð máls hjá úrskurðarnefndinni fer að öðru leyti eftir VII. kafla stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 22. gr. Af ákvæðum þessum leiðir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál er æðra stjórnvald í málum sem lúta að aðgangi að gögnum í vörslum stjórnvalda á grundvelli upplýsingalaga. Af gögnum málsins verður ekki séð að A hafi borið synjun X á að veita honum aðgang að umræddum gögnum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Þá verður ekki séð að X hafi leiðbeint honum um kæruheimild til nefndarinnar, sbr. 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Í ljósi fyrirmæla 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um tæmingu kæruleiða eru því ekki skilyrði að lögum til þess að ég geti tekið þennan þátt kvörtunar málsins til frekari meðferðar.

Í 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga segir að mál samkvæmt 1. mgr. 20. gr. skuli borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun. Samkvæmt þessu ákvæði er kærufrestur vegna ákvörðunar X, dags. 29. júní 2015, um að synja A um aðgang að umbeðnum gögnum liðinn. Þá er ársfrestur samkvæmt 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga liðinn. Af þessu tilefni tek ég fram að A getur óskað eftir því á ný við X að stofnunin veiti honum aðgang að umræddum gögnum á grundvelli upplýsingalaga. Synji X beiðni hans á nýjan leik getur hann leitað til úrskurðarnefndar um upplýsingamál innan kærufrests. Að fenginni niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar getur hann leitað til mín á ný sé hann ósáttur við afgreiðslu nefndarinnar.

Með vísan til framangreinds eru ekki uppfyllt skilyrði að lögum til þess að ég fjalli nánar um þennan þátt málsins.

4 Leyfi frá störfum og önnur atriði

Kvörtun A beinist einnig að þeirri ákvörðun X að senda hann í leyfi frá störfum á meðan landlæknir rannsakaði málið. Þá hefur hann einnig gert athugasemdir sem varða umfjöllun X um eiginkonu hans í málinu en hann hefur í gögnum málsins lýst því að hún hafi sjálf mætt á vettvang eftir að hann fór í umrætt útkall.

Af þessu tilefni tek ég fram að ég hef í kafla IV.2 hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að X hafi borið að upplýsa málið betur en gert var með því að gefa A kost á að tjá sig um þær upplýsingar sem bárust um meint ástand hans í útkallinu og önnur atriði sem vísað var til af hálfu X áður en landlækni var tilkynnt um málið. Hefði X gætt betur að þessu atriði við meðferð málsins er ekki víst að komið hefði til þeirrar ákvörðunar að senda A í launað leyfi, t.d. vegna þess að ekki væri lengur tilefni til að tilkynna málið til landlæknis að mati X. Þá hefði frekari rannsókn af hálfu X getað varpað nánara ljósi á komu eiginkonu A á vettvang umrætt sinn og hugsanlega haft áhrif á mat stjórnvaldsins á því hvort réttmætt tilefni væri til að draga þetta atriði inn í tilkynningu til landlæknis. Ég nefni þetta sem dæmi um atriði sem frekari könnun málsins af hálfu X hefði getað haft áhrif á.

Með hliðsjón af áðurnefndri niðurstöðu minni um rannsókn málsins og þýðingu hennar fyrir önnur atriði þess tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þau en gert er hér að framan.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er niðurstaða mín sú að X hafi, á grundvelli óskráðra grundvallarreglna um rannsókn máls, borið að upplýsa málið betur með því að gefa A kost á að tjá sig um þær upplýsingar sem bárust um meint ástand hans í útkalli að nóttu til í maí 2015 og önnur atriði sem fjallað var um í málinu áður en landlækni var tilkynnt um málið. Eins og atvikum þessa máls var háttað lágu að öðrum kosti ekki nægjanlegar upplýsingar hjá stofnuninni um það hvort tilefni var til tilkynningarinnar, enda stóðu heldur ekki sérstakar ástæður því í vegi að afstöðu A yrði leitað áður en tilkynningin var send. Það er einnig niðurstaða mín að X hafi ekki leyst úr beiðni A um aðgang að tilkynningum þeirra aðila sem veittu upplýsingar um meint ástands hans og þar með um nöfn þeirra á réttum lagagrundvelli.

Ég beini þeim tilmælum til X að leysa úr beiðni A um aðgang að þessum gögnum, ef slík beiðni kemur ný fram frá honum, í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu og taka jafnframt að öðru leyti framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins gagnvart A, telji hann að X hafi valdið sér bótaskyldu tjóni. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls.

Að lokum hef ákveðið að senda velferðarráðuneytinu og landlækni afrit af álitinu. Með álitinu fylgir einnig bréf sem ég hef í dag sent velferðarráðuneytinu en bréfið verður birt á heimasíðu embættis míns undir málsnúmeri þessa máls.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð