 |
|
Störf umboðsmanns Alþingis árið 1995.
1.
Í
marsmánuði árið 1995 var skrifstofa umboðsmanns Alþingis flutt að
Lágmúla 6, en skrifstofan hafði áður verið að Rauðarárstíg 27
í Reykjavík. Var hún sem fyrr opin frá kl. 9.00 til 15.00 frá
mánudegi til föstudags. Auk mín voru starfsmenn þrír, Páll
Hreinsson, sérstakur aðstoðarmaður umboðsmanns, Katrín
Jónasdóttir, skrifstofustjóri, og Þórhallur Vilhjálmsson,
lögfræðingur. Þórhallur Vilhjálmsson, sem fengið hafði
námsleyfi frá 1. september 1994, kom aftur til starfa 1. júlí 1995.
Í fjarveru hans gegndi Elín Blöndal, lögfræðingur, starfinu, en
hún lét af starfi 21. september 1995. Auk þeirra var Margrét Vala
Kristjánsdóttir, lögfræðingur, ráðin tímabundið til starfa frá
1. október 1995. Sem fyrr naut ég aðstoðar nokkurra manna vegna
einstakra viðfangsefna.
Ég ákvað að víkja sæti í sjö málum og skipaði
forseti Alþingis Friðgeir Björnsson, dómstjóra, til að fara með
fimm þeirra, og Tryggva Gunnarsson, hæstaréttarlögmann, tvö
þeirra, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti
umboðsmanns Alþingis.
2.
Á
árinu 1995 voru skráð 333 ný mál. Á árinu tók ég fjögur mál
upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana, sem
bornar voru fram, voru 329. Tekið skal fram, að mál er því aðeins
skráð að skriflegt erindi hafi borist, oftast í formi skriflegrar
kvörtunar, eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði.
En einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu
umboðsmanns og beri upp mál sín og leiti upplýsinga. Er þá oftast
greitt úr málum með skýringum eða með því að koma þeim í
réttan farveg innan stjórnsýslunnar, án þess að til skráningar
komi. Þessi þáttur í starfi umboðsmanns er tímafrekur eins og
áður.
Í öðrum kafla skýrslu þessarar eru ýmsar nánari
upplýsingar um mál þau, er ég tók til meðferðar á árinu 1995,
og í fjórða kafla eru niðurstöður og álit í einstökum málum.
3.
Árið 1994 bárust mér 342 ný mál og á árinu 1995 bárust mér 333
ný mál. Berist jafnmörg mál á seinni helmingi ársins 1996 og
þegar hafa borist á þeim fyrri, verða 358 mál skráð á árinu
1996. Í skýrslu minni fyrir árið 1994, bls. 20, eru birtar
upplýsingar um fjölda skráðra kvartana árið 1994 hjá
umboðsmönnum norrænu þjóðþinganna miðað við hverja 100.000
íbúa. Þar kemur fram, að hlutfallslega berast umboðsmanni Alþingis
meira en helmingi fleiri mál en hinum norrænu umboðsmönnunum.
Skýringar á þessum mun eru vafalaust margar. Ég tel þó rétt að
víkja að þremur atriðum, er væntanlega hafa mikil áhrif á þann
fjölda mála, sem embætti mínu berst.
1) Eins og vikið er að í athugasemdum í greinargerð
með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993,
hefur íslensk stjórnsýsla í mörgum tilvikum verið lengst af
lausari í reipunum en stjórnsýsla nágrannaþjóðanna (Alþt.
1992-1993, A-deild, bls. 3281). Þá liggur einnig fyrir, að íslenskri
löggjöf um stjórnsýslustörf var ekki breytt með sambærilegum
hætti og löggjöf um stjórnsýslu nágrannaþjóðanna á
sjötta-níunda áratug þessarar aldar. Þetta hefur aftur á móti
breyst. Síðustu níu ár hafa lög og reglur, sem ber að fylgja í
íslenskri stjórnsýslu, tekið stakkaskiptum. Meðal þeirra laga, sem
hafa hvað mesta þýðingu að þessu leyti, má nefna lög nr.
13/1987, um umboðsmann Alþingis, lög nr. 92/1989, um aðskilnað
dómsvalds og umboðsvalds í héraði, stjórnsýslulög nr. 37/1993,
lög nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu,
stjórnskipunarlög nr. 97/1995 og nýsett upplýsingalög nr. 50/1996.
Þá hafa lög og reglur, sem settar hafa verið samkvæmt
þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands skv. samningnum um Evrópska
efnahagssvæðið, í mörgum tilvikum einnig knúið á um breytingar
í íslenskri stjórnsýslu.
Eins og gefur að skilja, hefur það í ýmsum tilvikum
ekki verið stjórnvöldum hér á landi fyrirhafnarlaust að breyta á
fáum árum starfsháttum við stjórnsýslu, en sambærilegar
breytingar á stjórnsýslu nágrannalanda okkar hafa í flestum
tilvikum gerst á nokkrum áratugum. Mjög hefur verið misjafnt, eftir
því hvaða stjórnvöld hafa átt í hlut, hverra breytinga hefur
verið þörf hér á landi, en breytingar hafa í ýmsum tilvikum í
senn leitt til meira réttaröryggis fyrir almenning og aukinnar
skilvirkni í störfum stjórnvalda. Dæmi eru hins vegar um það, að
nauðsynleg endurskoðun og endurskipulagning á starfsháttum
stjórnvalda hafi ekki farið fram. Vandamál af síðastgreindum toga
skýra að nokkru aukinn fjölda mála, sem embætti mínu hefur borist
síðastliðin þrjú ár. Er mikilvægt að nauðsynlegum úrbótum
verði komið í kring. Er rétt að hafa í huga, að í ljós hefur
komið, að iðulega haldast í hendur verklag stjórnvalda og árangur
þeirra við að framfylgja lögum, sem á verksviði þeirra eru.
2) Annað atriði, sem hefur veruleg áhrif á fjölda
þeirra mála, sem embætti mínu berst, er hvernig stjórnsýslunni
tekst sjálfri að leysa þau vandamál, sem upp koma. Í þessu
sambandi hefur grundvallarþýðingu, hvort heimilt er að skjóta
ákvörðun til æðra stjórnvalds til endurskoðunar. Eins og ég vék
að í skýrslu minni fyrir árið 1993, bls. 10, hefur það vakið
athygli mína, hve lög eru oft óskýr um stöðu stofnana og embætta
í stjórnsýslukerfinu. Það veldur þá meðal annars vafa á því,
hvort aðila máls er heimilt að skjóta ákvörðun hlutaðeigandi
stjórnvalds til ráðuneytis eða annars stjórnvalds. Vafalítið má
rekja nokkurn hluta þeirra mála, sem embætti mínu berast, til þess,
að ekki hefur verið hugað að því við setningu laga að haga
stjórnsýslukerfinu þannig, að stjórnsýslan sé sjálf fær um að
leysa á fljótvirkan og ódýran hátt þau vandamál, sem kunna að
rísa.
3) Loks má svo nefna, að hér á landi eru ekki
stjórnsýsludómstólar. Slíkir dómstólar eru reyndar heldur ekki í
Noregi eða Danmörku, en í þessum löndum er almennt viðurkennt að
umboðsmenn þjóðþinganna komi að nokkru í stað slíkra
dómstóla.
Með tilliti til fjölda þeirra mála, sem embætti mínu
berst, og þeirra breytinga, sem nú eru í íslenskri stjórnsýslu,
hefur að mínum dómi mikla þýðingu, að Alþingi sjái til þess
við afgreiðslu fjárlaga, að embætti umboðsmanns Alþingis geti
rækt hlutverk sitt og tryggt réttindi borgaranna á þann hátt, er
lög nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, mæla fyrir. Sá
málafjöldi, sem embætti mínu hefur borist síðustu þrjú ár,
hefur orðið til þess, að ekki hefur verið mögulegt að afgreiða
mál tafarlaust. Hefur það annars vegar í för með sér að starf
umboðsmanns verður ekki sá stuðningur við endurbætur, er
stjórnvöld vinna sjálf að, sem verið gæti, og hins vegar það,
að þeir, sem leita til umboðsmanns geta stundum þurft að bíða
lengur eftir niðurstöðu í málum sínum en æskilegt er.
4.
Í
þriðja kafla skýrslunnar er birt yfirlit yfir mál, sem ég hef
fjallað um á árunum 1988-1995, þar sem athygli Alþingis hefur
verið vakin á "meinbugum á lögum" á grundvelli 11. gr.
laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis.
Í störfum mínum hefur það vakið eftirtekt mína, að
undirrót margra ágreiningsefna í stjórnsýslu eru oft atriði, sem
ekki hefur verið hugað nægilega að við samningu laga. Þetta þarf
út af fyrir sig ekki að koma á óvart, þar sem almennt skiptir miklu
fyrir starfsskilyrði stjórnsýslunnar, hvernig til hefur tekist um
setningu laga. Aftur á móti kemur á óvart, hversu oft sömu atriðin
fara úrskeiðis, þar sem þeim hefur ekki verið nægjanlegur gaumur
gefinn við lagasetningu. Eru þetta þó atriði, sem valda oft vanda
í stjórnsýslu með tilheyrandi kostnaði, fyrirhöfn, skertu
réttaröryggi og jafnvel tjóni fyrir almenning. Hér á eftir verður
drepið með almennum hætti á sex atriði, sem ég hef í störfum
mínum orðið var við, að valdi hvað oftast slíkum vanda:
1) Eins og áður segir, vakti ég athygli á því í
skýrslu minni frá árinu 1993, bls. 10, hve lög væru oft óskýr um
stjórnsýslulega stöðu stofnana. Í ljósi þess, að hér er um að
ræða grundvallaratriði um skipan stjórnkerfisins, eru slíkir
annmarkar á löggjöf alvarlegir, þar sem þeir valda vafa um
stjórnunarheimildir ráðherra gagnvart hlutaðeigandi stofnun. Þá
hefur staða stjórnvalds einnig þýðingu fyrir stjórnsýslukæru.
Þannig verður ákvörðunum lægra setts stjórnvalds skotið til
ráðherra skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema lög
banni það sérstaklega. Kveði lög aftur á móti svo á, að
stjórnvald skuli teljast sjálfstætt, eru réttaráhrifin meðal
annars þau, að ákvörðunum þess verður almennt ekki skotið til
æðra stjórnvalds, nema lög heimili það sérstaklega. Að
íslenskri stjórnskipan er gengið út frá þeirri meginreglu, að
ráðherrar, hver á sínu sviði, fari ávallt með yfirstjórn
stjórnsýslu, nema hún sé að lögum undanskilin. Ákveði Alþingi
með lögum að víkja frá þessari meginreglu, er þörf á að það
sé gert á skýran og ótvíræðan hátt.
2) Í samræmi við þá löggjafarstefnu, sem fylgt var
annars staðar á Norðurlöndum, er í athugasemdum í greinargerð
með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993,
lögð á það áhersla, að með frumvarpinu séu gerðar ákveðnar
lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslunni (Alþt.
1992-1993, A-deild, bls. 3277). Þessi grundvallarregla verður
jafnframt leidd með gagnályktun af 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laganna.
Stjórnsýslulögin eru því á þeirri forsendu byggð, að ekki megi
slaka á kröfum þeirra til vandaðrar málsmeðferðar. Vegna
þessarar löggjafarstefnu, sem mörkuð var með stjórnsýslulögunum,
er mikilvægt að ekki séu settar sérreglur í lög, sem geri vægari
kröfur til málsmeðferðar en leiðir af ákvæðum
stjórnsýslulaganna, nema veigamikil rök séu fyrir því. Þegar
settar eru í lög reglur um málsmeðferð, er því brýnt, að tekin
sé skýr afstaða til þess, (1) hvort verið sé að víkja frá
stjórnsýslulögum með vægari málsmeðferðarreglum, (2) mæla
nákvæmar fyrir um málsmeðferð en gert er í stjórnsýslulögunum
eða (3) gera kröfur til stjórnvalda um vandaðri málsmeðferð en
mælt er fyrir um í stjórnsýslulögunum. Þetta verður því miður
ekki alltaf ráðið af lögum eða lögskýringargögnum, þegar settar
hafa verið reglur um málsmeðferð síðustu ár. Slíkir
löggjafarhættir eru til þess fallnir að valda deilum við
lögskýringar og erfiðleikum við stjórnsýslu.
3) Þegar mál snerta mikilvæg réttindi manna svo sem
atvinnuréttindi, þarf að haga löggjöf með þeim hætti, að tryggt
sé að festa verði í stjórnýslu og að hún verði að öðru leyti
skýr og örugg. Ein af forsendum þessa er, að lög séu skýr og
ótvíræð og að reglur þær, sem lögfestar eru, séu almennar og
skýrar. Sérstaklega ber að gæta þess, að ný lög hafi ekki
afturvirk áhrif til óhagræðis fyrir þá, sem réttinda njóta, er
ný lög taka gildi.
4) Íslensk stjórnskipun er byggð á þeirri
grundvallarreglu, að stjórnsýslan sé bundin af lögum. Þessi regla,
sem nefnd hefur verið lögmætisreglan (d. legalitetsprincippet, e. the
rule of law) er ein af grundvallarreglum réttarríkisins. Reglan er í
meginatriðum tvíþætt. Annars vegar verða ákvarðanir stjórnvalda
að vera í samræmi við lög. Hins vegar verða ákvarðanir
stjórnvalda að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Af þessari
reglu leiðir, að stjórnvöld geta almennt ekki tekið ákvarðanir,
sem eru íþyngjandi fyrir borgarana, nema hafa til þess heimild í
lögum. Meginreglan er sú, að það er löggjafinn, sem hefur vald til
þess að mæla fyrir um það í lögum, innan þeirra marka, sem
stjórnarskrá heimilar, að hvaða leyti og með hvaða hætti
stjórnvöldum sé heimilt að íþyngja almenningi með ákvörðunum
sínum og athöfnum. Við samningu laga verður, með þessa
grundvallarreglu í huga, að taka í lög þær heimildir, sem ætlunin
er að veita stjórnvöldum. Í fyrsta lagi þarf því að taka
afstöðu til þess, hvaða íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir
stjórnvöldum verður heimilað að taka. Í öðru lagi þarf að hafa
í huga, að sérstaka lagaheimild þarf til þess, ef ætlun er að
veita stjórnvaldi rannsóknarheimildir, sem íþyngt getur borgurunum.
Það sama á við, ef leggja á kvaðir á almenning um að veita
stjórnvöldum upplýsingar. Í þriðja lagi ber að hafa í huga, að
íþyngjandi ákvæði reglugerða verða að eiga sér skýra
lagastoð. Í því sambandi nægir ekki almenn heimild í lögum til
þess að mega setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga.
Þannig þarf því að koma fram skýrt í lögum, ef heimild á að
vera til þess að mæla nánar fyrir í reglugerð um viðurlög,
þjónustugjöld og aðrar slíkar kvaðir.
5) Þegar ráðherra fer með yfirstjórn stofnunar,
leiðir það sjálfkrafa af því stjórnsýslusambandi, sem þá er á
milli ráðherra og stofnunar, að ráðherra og ráðuneyti hans fara
jafnframt með eftirlit með starfsemi hlutaðeigandi stofnunar. Í
mörgum tilvikum er hins vegar ákveðið að koma á fót sérstökum
eftirlitsstofnunum eða mæla fyrir um eftirlitsskyldu stjórnvalda, sem
jafnframt hafa önnur verkefni með höndum. Í slíkum tilvikum er
nauðsynlegt að setja nánari ákvæði í lög um eftirlitið. Þannig
er t.d. mikilvægt að lagaákvæði um opinbert eftirlit gefi ávallt
skýrt til kynna, að hvaða þáttum eftirlitið á að snúa, hvernig
haga eigi eftirlitinu, þ. á m. um upplýsingaöflun, og loks til
hvaða úrræða stjórnvald geti gripið, komi í ljós að
eftirlitsskyld starfsemi sé ekki í samræmi við lög.
6) Í sjötta lagi er rétt að minna enn á þá
réttaróvissu, sem á mörgum sviðum hefur ríkt um það, hvort
ákvarðanir sveitarfélaga séu kæranlegar, en að því hef ég
áður vikið, meðal annars í skýrslu minni til Alþingis fyrir
árið 1994, bls. 12
5.
Í
skýrslu minni er meðal annars fjallað um mál, er snerta
nauðungarvistun einstaklinga á geðdeild sjúkrahúsa og ákvörðun
um þvingaða lyfjagjöf svo og skráningu hennar í sjúkraskrá. Í
skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 125, fjallaði ég jafnframt um
mál, þar sem sjálfráða einstaklingi hafði verið haldið á
geðdeild sjúkrahúss gegn vilja sínum, án þess að lagaskilyrði
væru til þess. Í ársskýrslu minni fyrir árið 1996 mun birtast
mál, þar sem fjallað er um heimild til þess að bera lögmæti
ákvörðunar um 48 stunda nauðungarvistun undir dómstóla.
Við umfjöllun mína um framangreind mál hefur það
vakið athygli mína, hversu lög eru ófullkomin um þessi málefni og
hversu lítið réttaröryggi þau veita þeim einstaklingum, er sæta
nauðungarvistun. Ég tel brýnt að úr þessu verði bætt.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur kynnt mér, að í
frumvarpi til nýrra lögræðislaga, sem í ráði er að leggja fram
á 121. löggjafarþingi, verði tekið á þessum vandamálum.
|
