Opinberir starfsmenn. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir. Jįkvęš athafnaskylda. Einelti. Kerfisvandi. Samskiptaöršugleikar. Frumkvęšisathugun.
(Mįl nr. 5718/2009)

Umbošsmašur įkvaš aš taka til athugunar aš eigin frumkvęši, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umbošsmann Alžingis, hvernig almennt vęri hįttaš aškomu rįšuneyta aš mįlum žar sem fyrir lęgi aš tiltekinn kerfisvandi vęri til stašar ķ starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaöršugleikar vęru į milli starfsmanna eša jafnvel aš fram hefšu komiš įsakanir hjį starfsmanni um einelti af hįlfu annarra starfsmanna og/eša yfirmanns stofnunar. Afmarkašist athugun umbošsmanns viš žaš įlitaefni hvort og žį hvaša skyldur hvķla į rįšherra aš lögum til aš bregšast viš meš raunhęfum og virkum hętti ķ slķkum tilvikum.

Umbošsmašur rakti įkvęši 2., 13. og 14. gr. stjórnarskrįr lżšveldisins Ķslands nr. 33/1944, laga nr. 73/1969, um Stjórnarrįš Ķslands, og almennar reglur stjórnsżsluréttar en af žeim leiddi aš rįšherrar fęru meš ęšsta vald ķ stigskiptri stjórnsżslu og hefšu eftirlit og bęru įbyrgš į starfsemi rįšuneyta og žeirra stjórnvalda sem teldust lęgra sett gagnvart rįšherra. Taldi umbošsmašur aš vald rįšherra og lagaleg įbyrgš birtist einkum ķ žeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefši samkvęmt settum lögum og óskrįšum reglum til aš hafa raunhęf og virk įhrif į starfsemi undirstofnana sem undir hann heyršu samkvęmt lögum į hverjum tķma. Umbošsmašur taldi aš viš nįnari afmörkun į yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum rįšherra yrši ķ hverju tilviki aš horfa til žeirra lagafyrirmęli sem giltu um žaš mįlefni sem undirstofnun vęri fališ aš sinna og žvķ samspili almennra stjórnunarheimilda sem rįšherra kynnu aš vera fengnar samkvęmt slķkum fyrirmęlum og žeim stjórntękjum öšrum sem žau geršu rįš fyrir, t.d. ķ formi kęrusambands eša stašfestingarheimilda rįšherra.

Umbošsmašur rakti lagagrundvöll eineltismįla hjį opinberum stofnunum ķ lögum nr. 46/1980, um ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi į vinnustöšum og reglugerš nr. 1000/2004, um ašgeršir gegn einelti. Umbošsmašur taldi aš almennt vęru žęr skyldur sem įkvęši framangreindra laga og reglugeršar settu į atvinnurekanda į höndum forstöšumanns opinberrar stofnunar. Hins vegar yrši aš huga nįnar aš sérstöšu hins opinbera. Benti umbošsmašur į aš rįšuneytiš gęti į grundvelli stjórnunarheimilda sinna tekiš mįl til umfjöllunar aš eigin frumkvęši. Rįšuneytiš hefši hins vegar ekki ašeins heimild til slķks heldur gęti einnig hvķlt jįkvęš athafnaskylda į žvķ ķ įkvešnum tilvikum.

Umbošsmašur taldi aš į rįšherra gęti hvķlt bein jįkvęš skylda til aš grķpa til virkra śrręša į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda žegar fyrir lęgi aš mati rįšuneytis aš žess hefši ekki veriš gętt um nokkurn tķma ķ starfsemi undirstofnunar aš haga innra skipulag hennar og mįlsmešferš, hvort sem vęri inn į viš gagnvart starfsmönnum stofnunar, eša śt į viš gagnvart borgurunum, meš žeim hętti sem įskiliš vęri ķ lögum. Viš frekari afmörkun į skyldu rįšherra til aš grķpa meš raunhęfum og virkum hętti inn ķ starfsemi undirstofnunar skipti mįli hvers ešlis sį annmarki ķ formi brots į lögum vęri, t.d. hvort um višvarandi įstand vęri aš ręša eša hvort um vęri aš ręša afmörkuš tilvik. Žį žyrfti aš meta hvort slķkum tilvikum vęri ętlašur įkvešinn farvegur aš lögum, t.d. hvort sérstök lögbundin śrręši vęru til stašar til aš bregšast viš žeim, hvort starfsmašur eša borgari gęti kęrt til įkvešins stjórnvalds sem fęri meš mįlaflokinn eša ęšra stjórnvalds eša önnur śrręši stęšu honum til boša svo sś vernd sem įkvęši kvęši į um vęri raunhęf og virk.

Umbošsmašur tók fram aš ef fyrir lęgi aš višvarandi įstand ķ andstöšu viš lög hefši skapast ķ starfsemi stofnunar yrši aš jafnaši aš ganga śt frį žvķ aš į rįšherra hvķldi sś skylda aš gera virkar rįšstafanir til aš koma starfsemi slķkrar stofnunar ķ lögmętt horf, enda vęri ljóst aš mati rįšuneytis aš rįšstafanir forstöšumanns hefšu ekki nįš tilętlušum įrangri. Ķ žeim tilfellum žegar meint brot lyti beinlķnis aš višvarandi hįttsemi forstöšumannsins sjįlfs gagnvart öšrum starfsmönnum, eša vanrękslu hans į aš bregšast viš ólögmętri hįttsemi ķ samskiptum starfsmanna innbyršis, og starfsmašur gęti hvorki fengiš śrlausn mįla sinna meš kęru til ęšra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem fęri meš eftirlitshlutverk į umręddu mįlefnasviši, kynni athafnaskylda aš hvķla į hlutašeigandi rįšherra til aš gera naušsynlegar rįšstafanir į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna žannig aš hinu ólögmęta įstandi vęri aflétt.

Umbošsmašur taldi aš įsökun starfsmanns um aš forstöšumašur opinberrar stofnunar beitti sig einelti eša brygšist ekki viš einelti annarra starfsmanna, ętti almennt séš aš gefa rįšherra tilefni til aš kanna meš sjįlfstęšum hętti hvort grundvöllur vęri fyrir slķkri įsökun og žį hvort rétt vęri eftir atvikum aš grķpa til śrręša gagnvart forstöšumanni samkvęmt įkvęšum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur rķkisins. Taldi umbošsmašur aš ekki yrši almennt séš fallist į žau višhorf, sem lżst vęri ķ bréfi heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytisins til umbošsmanns, um aš rįšuneytiš hefši ekki „bein afskipti“ af einstökum starfsmannamįlum eša tęki „beina afstöšu“ til įgreinings ķ slķkum mįlum, vęri ķ öllum tilvikum ķ samręmi viš lög. Rįšuneyti bęri aš taka meš beinum og skżrum hętti afstöšu til žess hvort skylda hvķldi į žvķ til aš grķpa til raunhęfra og virkra śrręša į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Žaš vęri žvķ ekki fullnęgjandi, eins og lżst vęri ķ bréfi rįšuneytisins til umbošsmanns, aš lįta viš žaš sitja aš taka į móti starfsmönnum sem vildu ręša samskiptamįl į vinnustöšum og hlusta į sjónarmiš žeirra. Aš lokum vék umbošsmašur nokkrum oršum aš almennum og sértękum śrręšum sem rįšuneyti kynnu aš žurfa aš grķpa til ķ samręmi viš žau lagasjónarmiš um varnir gegn einelti sem rakin eru ķ įlitinu.

I. Tildrög athugunar og mįlavextir.

Umbošsmanni Alžingis hefur į undanförnum įrum borist nokkur mįl sem varša įsakanir um einelti į vinnustöšum hins opinbera og einkaréttarlegra ašila. Ķ įliti umbošsmanns frį 14. jślķ 2004 ķ mįli nr. 4019/2004 leitaši einstaklingur til umbošsmanns sem hélt žvķ fram aš hann hefši oršiš fyrir einelti į vinnustaš. Kvartaši hann m.a. yfir žvķ aš Vinnueftirlit rķkisins hefši ekki svaraš erindi hans. Ķ įliti sķnu rakti umbošsmašur aš af įkvęšum laga nr. 46/1980, um ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi į vinnustöšum, leiddi aš félagsmįlarįšherra bęri aš setja nįnari reglur um žęr kröfur sem skyldu uppfylltar um skipulag, tilhögun og framkvęmd vinnu, s.s. um „ašgeršir gegn einelti į vinnustöšum“. Umbošsmašur Alžingis gerši athugasemdir viš aš slķkar reglur höfšu žį ekki enn veriš settar rśmu įri eftir gildistöku lagaįkvęšis, sem kvaš į um aš žaš skyldi gert.

Ķ öšrum tilvikum hafa kvartanir, sem borist hafa umbošsmanni, lotiš żmist aš įsökunum um einelti į milli starfsmanna į opinberri stofnun og/eša aš starfsmašur hafi oršiš fyrir einelti af hįlfu forstöšumanns hlutašeigandi stofnunar. Sem dęmi mį nefna aš ķ jślķ 2007 leitaši einstaklingur til umbošsmanns Alžingis og kvartaši yfir einelti sem hann taldi sig hafa oršiš fyrir ķ starfi sķnu hjį X į įrunum 2004 til 2006 af hįlfu forstjóra stofnunarinnar og tiltekins starfsmanns. Žį kvartaši hann yfir skorti į aš heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytiš, nś heilbrigšisrįšuneytiš, sem yfirstjórnandi stofnunarinnar, hefši brugšist nęgjanlega viš ķ tilefni af upplżsingum sem hann kom į framfęri viš rįšuneytiš og rįšherra ķ tilefni af meintu einelti og vanda sem uppi vęri um stjórnun og samskipti starfsmanna og stjórnenda X. Voru jafnframt geršar athugasemdir viš aš įkvęši vinnuverndarlaga um einelti į vinnustaš hefšu ekki veitt honum žį vernd sem žau hljóša um og aš nišurstašan hefši oršiš sś aš sį sem varš fyrir hinu meinta einelti hefši veriš lįtinn fara. Žar sem umrędd kvörtun beindist aš atvikum er įttu sér staš į įrunum 2004 til 2006, en starfi einstaklingsins sem starfsmanns X lauk meš samningi sem geršur var ķ aprķl 2006, voru ekki skilyrši aš lögum til žess aš umbošsmašur gęti tekiš žaš mįl til athugunar į grundvelli umręddrar kvörtunar, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umbošsmann Alžingis.

Žau atvik sem lżst var ķ ofangreindri kvörtun, og önnur mįl af sama toga sem borist hafa umbošsmanni Alžingis į undanförnum įrum, uršu hins vegar umbošsmanni tilefni til aš taka žaš til athugunar aš eigin frumkvęši, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, hvernig almennt er hįttaš aškomu rįšuneyta aš mįlum žar sem fyrir liggur aš tiltekinn kerfisvandi sé til stašar ķ starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaöršugleikar eru į milli starfsmanna eša jafnvel aš fram hafi komiš įsakanir hjį starfsmanni um einelti af hįlfu annarra starfsmanna og/eša yfirmanns stofnunar. Reynir žar einkum į žaš įlitaefni hvort og žį hvaša skyldur hvķla į rįšherra aš lögum til aš bregšast viš meš raunhęfum og virkum hętti žegar grunur leikur į aš til stašar sé hjį undirstofnun višvarandi įstand ķ andstöšu viš lög, verulegir samskiptaöršugleikar eša fyrir liggur įgreiningur, sem starfsmašur telur aš rekja megi til eineltis innan stofnunar, einkum af hįlfu forstöšumanns eša vegna žess aš hann bregst ekki viš įbendingum starfsmanns žar um.

Undirritašur tók sem settur umbošsmašur Alžingis viš frumkvęšismįli žessu hinn 1. janśar 2009 ķ leyfi kjörins umbošsmanns.

Ég tek žaš fram aš žótt hér verši fjallaš meš almennum hętti um ofangreind įlitaefni hefur athugun mķn tekiš aš nokkru miš af žeim atvikum og ašstęšum sem lżst er ķ ofangreindri kvörtun frį fyrrum starfsmanni X, en ég ķtreka aš önnur mįl af sama toga hafa veriš til umfjöllunar af hįlfu umbošsmanns į undanförnum įrum. Ķ kafla II verša žannig rakin bréfleg samskipti į milli umbošsmanns Alžingis og heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytisins ķ tilefni af ofangreindri kvörtun, enda koma žar fram tiltekin višhorf af hįlfu rįšuneytisins sem įstęša er til aš fjalla sérstaklega um ķ įliti žessu. Ķ kafla III set ég sķšan fram įlit mitt af žessu tilefni.

Ég lauk mįli žessu meš įliti, dags. 7. jślķ 2009.

II. Samskipti umbošsmanns Alžingis og heilbrigšisrįšuneytisins.

Umbošsmašur Alžingis ritaši heilbrigšis- og tryggingamįlarįšherra bréf, dags. 5. október 2007, žar sem hann lżsti ašdraganda ofangreindrar kvörtunar ķ stuttu mįli. Umbošsmašur óskaši eftir aš rįšuneytiš lżsti žvķ hvaša heimildir žaš teldi sig hafa į grundvelli yfirstjórnar žess meš starfsemi X ķ tilefni af žeim upplżsingum sem sį, er leitaš hafši til umbošsmanns, hafši sett fram og fleiri komu į framfęri viš rįšuneytiš um žį stöšu sem upp hefši komiš ķ samskiptum įkvešinna starfsmanna og stjórnenda X į įrunum 2004 til 2006. Umbošsmašur tók fram aš fyrirspurn hans vęri sett fram til aš hann gęti įttaš sig į žvķ hver vęri afstaša rįšuneytisins til skyldna žess aš lögum ķ tilvikum sem žessu.

Jafnframt óskaši umbošsmašur eftir aš rįšuneytiš upplżsti hann um hvort žvķ vęri kunnugt um hvert hafi oršiš framhald mįlsins af hįlfu Vinnueftirlits rķkisins. Umbošsmašur benti į aš undir rįšuneytiš heyršu stofnanir sem vęru mešal fjölmennustu vinnustaša hins opinbera. Hann óskaši žvķ eftir aš fram kęmi hvaš rįšuneytiš teldi almennt vera skyldur sķnar og möguleika til aš bregšast viš gagnvart forstöšumönnum og öšrum stjórnendum stofnana sem undir žaš heyršu ef upp kęmu tilvik žar sem žvķ vęri haldiš fram aš verulegir samskiptaöršugleikar vęru į milli starfsmanna og stjórnenda.

Aš lokum óskaši umbošsmašur Alžingis eftir upplżsingum um žaš ķ hvaša męli hefši veriš leitaš til rįšuneytisins, t.d. į sķšustu žremur įrum ef slķkar upplżsingar vęru tiltękar, af hįlfu starfsmanna stofnana sem undir žaš heyršu og vegna mįla sem féllu undir žaš sem um hefši veriš fjallaš ķ bréfinu.

Umbošsmanni Alžingis barst svar heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytisins meš bréfi, dags. 20. desember 2007, žar sem tekiš var fram aš rįšuneytiš hefši almennt litiš svo į aš žaš vęri į forręši forstöšumanna stofnana aš hafa meš höndum og bera įbyrgš į mįlefnum er vöršušu starfsmenn stofnana žeirra į grundvelli laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna rķkisins, og aš tryggja starfsmönnum sķnum gott starfsumhverfi į grundvelli laga nr. 46/1980, um ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi į vinnustöšum. Ętti žaš einnig viš um žaš mįl sem vęri tilefni fyrirspurnar umbošsmanns. Rįšuneytiš hefši žvķ almennt ekki bein afskipti af einstökum starfsmannamįlum žó žaš hefši ķ einhverjum tilvikum tekiš į móti starfsmönnum stofnana sem vildu ręša samskiptamįl į vinnustöšum žeirra og hlżtt į sjónarmiš žeirra. Žį vildi rįšuneytiš benda į aš ķ sumum tilvikum hefši landlęknisembęttiš haft til umfjöllunar mįl er snertu samskipti starfsfólks į heilbrigšisstofnunum og žį į grundvelli 3. gr. eldri laga um heilbrigšisžjónustu nr. 97/1990, en žar segši aš landlęknir hefši eftirlit meš starfi og starfsašstöšu heilbrigšisstétta. Myndu žetta vera um žaš bil įtta til tólf mįl į įri.

Žį vildi rįšuneytiš taka fram aš ekki vęri hęgt aš śtiloka aš upp gęti komiš sś staša aš rįšuneytiš teldi naušsynlegt į grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna aš beina tilmęlum til forstöšumanns um aš tryggja starfsumhverfi viškomandi stofnunar vęri sem best eša jafnvel grķpa inn ķ ašstęšur ef ķ óefni vęri komiš og įstandiš fariš aš hafa įhrif į starfsemi stofnunarinnar. Slķkt gęti žó ašeins įtt viš ķ „undantekningartilvikum“. Žį gęti einnig komiš til athugunar ķ žessu sambandi hvort įstęša vęri til aš beita śrręšum starfsmannalaga gagnvart forstöšumönnum sem ķ hlut ęttu.

Ķ bréfi rįšuneytisins kom einnig fram aš rįšuneytiš hygšist ķ kjölfar žessarar fyrirspurnar umbošsmanns hefja vinnu viš aš vekja athygli forstöšumanna stofnana, sem undir rįšuneytiš heyra, į įkvęšum reglugeršar nr. 1000/2004, um ašgeršir gegn einelti į vinnustöšum og reglugeršar nr. 920/2006, um skipulag og framkvęmd vinnuverndarstarfs į vinnustöšum. Reglugerširnar vęru settar į grundvelli laga nr. 46/1980, um ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi į vinnustöšum, og samkvęmt žeim vęri gert rįš fyrir aš til stašar vęri įhęttumat og įętlun um forvarnir varšandi félagslegan og andlegan ašbśnaš į vinnustöšum og almenn višbragšsįętlun um ašgeršir kęmi einelti upp į vinnustöšum.

Ķ bréfi rįšuneytisins kom jafnframt fram aš rįšuneytinu vęri ekki kunnugt um hvort og žį hvert hefši oršiš framhald mįlsins af hįlfu vinnueftirlitsins og frį įrsbyrjun 2004 hefši ķ nokkrum tilvikum veriš leitaš til žess vegna żmissa starfsmannamįla, m.a. rįšningarmįla eša tślkunar į kjarasamningum varšandi laun eša launatengd réttindi. Rįšuneytiš hefši ekki tekiš afstöšu ķ mįlum er vöršušu rįšningar enda vęru žau mįl ķ höndum forstöšumanna stofnana auk žess sem žau gętu ekki komiš til skošunar sem stjórnsżslukęra žvķ slķkum įkvöršunum yrši ekki skotiš til rįšherra, sbr. įkvęši starfsmannalaga. Žį hefši forstöšumönnum veriš bent į aš snśa sér til starfsmanna skrifstofu fjįrmįlarįšuneytisins vegna įlitaefna er snéru aš tślkun kjarasamninga. Ķ žremur tilvikum hafi erindi snśist um meint samskiptavandamįl milli forstöšumanna og starfsmanna. Rįšuneytiš hefši ekki tekiš beina afstöšu ķ žeim mįlum en hlustaš į sjónarmiš žeirra er mįlin snertu og reynt aš stušla aš sįttum milli ašila. Ekki hefši komiš upp sś staša aš rįšuneytiš hefši tališ tilefni til ašgerša af žess hįlfu.

Ég ritaši heilbrigšisrįšherra bréf, dags. 26. mars 2009, žar sem ég óskaši eftir upplżsingum og skżringum, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umbošsmann Alžingis, um žaš hvort og žį hvernig rįšuneytiš hefši fylgt eftir žeim fyrirętlunum sem žaš lżsti ķ ofangreindu bréfi til umbošsmanns Alžingis, dags. 20. desember 2007, um aš įrétta fyrir forstöšumönnum undirstofnana sinna žęr skyldur sem žęr bęru samkvęmt reglugeršum nr. 1000/2004 og 920/2006. Ég óskaši sérstaklega eftir upplżsingum um žaš ķ hverju žęr ašgeršir rįšuneytisins hefšu veriš fólgnar og aš mér yršu send gögn sem vörpušu ljósi į efni žeirra. Žį óskaši ég eftir upplżsingum um hvort rįšuneytiš hefši tekiš frekari afstöšu til žess hvort og žį hvaša aškomu rįšuneytiš kynni aš hafa aš mįlum af žessu tagi ef til kęmu atvik hjį undirstofnunum sem vęru sambęrileg žeim sem haldiš var fram ķ ofangreindu mįli fyrrum starfsmanns X.

Mér barst svar rįšuneytisins, dags. 15. maķ 2009, žar sem fram kom aš rįšuneytiš hefši nś ķ tilefni af fyrirspurn minni sent forstöšumönnum allra stofnana rįšuneytisins bréf žar sem vakin vęri athygli į ofangreindum reglugeršum og mikilvęgi žess aš vel vęri stašiš aš mįlum af žessu tagi. Mešfylgjandi var umrętt bréf stķlaš į forstöšumenn heilbrigšisstofnana, dags. sama dag, žar sem vakin var athygli meš almennum hętti į reglugeršum nr. 1000/2004 og 920/2006.

Hvaš varšaši sķšari žįtt fyrirspurnar minnar žį ķtrekaši rįšuneytiš žaš sem fram kom ķ bréfi žess, dags. 20. desember 2007, aš almennt teldi rįšuneytiš aš žaš vęri į forręši forstöšumanna stofnana aš hafa meš höndum og bera įbyrgš į mįlefnum er vöršušu starfsmenn og starfsumhverfi žeirra. Žó vęri ekki hęgt aš śtiloka aš upp gęti komiš sś staša aš rįšuneytiš teldi naušsynlegt į grundvelli almennra stjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna aš beina tilmęlum til forstöšumanns eša grķpa inn ķ ašstęšur ef ķ óefni vęri komiš og įstandiš fariš aš hafa įhrif į starfsemi stofnunarinnar.

III. Įlit umbošsmanns Alžingis.

1. Afmörkun athugunar.

Eins og rakiš er ķ kafla I hér aš framan hef ég įkvešiš aš taka žaš til athugunar aš eigin frumkvęši, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umbošsmann Alžingis, hvernig almennt er hįttaš aškomu rįšuneyta aš mįlum žar sem fyrir liggur aš tiltekinn kerfisvandi sé til stašar ķ starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaöršugleikar eru į milli starfsmanna eša aš fram hafa komiš įsakanir hjį starfsmanni um einelti af hįlfu annarra starfsmanna og/eša yfirmanns stofnunar. Reynir hér einkum į įlitaefni er lśta į žvķ hvort og žį hvaša skyldur hvķla į rįšherra aš lögum til aš bregšast viš meš raunhęfum og virkum hętti žegar grunur leikur į aš til stašar sé višvarandi įstand ķ andstöšu viš lög, verulegir samskiptaöršugleikar eša fyrir liggur įgreiningur, sem starfsmašur telur aš rekja megi til eineltis innan stofnunar, einkum af hįlfu forstöšumanns eša vegna žess aš hann bregst ekki viš įbendingum starfsmanna žar um.

Viš athugun mķna į žessu įlitaefni hef ég haft žaš einkum ķ huga hvort af lögum og óskrįšum reglum stjórnsżsluréttarins leiši aš viškomandi starfsmašur eša eftir atvikum annar einstaklingur, sem hefur hagsmuna aš gęta, eigi aš geta viš ofangreindar ašstęšur meš raunhęfum hętti leitaš śrlausnar sinna mįla hjį rįšuneyti, sem ęšra stjórnvalds, og žį hvort į rįšuneyti hvķli skylda til aš bregšast viš gagnvart forstöšumönnum og öšrum stjórnendum stofnana sem undir žaš heyra.

Ég ķtreka aš žótt hér verši ķ framhaldinu fjallaš meš almennum hętti um žaš įlitaefni, sem hér um ręšir, hefur athugun mķn tekiš aš nokkru miš af žeim atvikum og ašstęšum sem lżst er ķ kvörtun fyrrum starfsmanns X til umbošsmanns Alžingis og rakin eru hér aš framan. Mun įlitiš žvķ aš verulegu leyti mišast viš aš greina hvort og žį hvaša skyldur hvķla aš žessu leyti į rįšherra aš virtum žeim skyldum sem lagšar eru į atvinnurekendur samkvęmt įkvęšum laga nr. 46/1980, um ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi į vinnustöšum, og reglugeršar nr. 1000/2004, um ašgeršir gegn einelti į vinnustöšum. Hef ég žį m.a. haft hlišsjón af skżringum og višhorfum heilbrigšisrįšuneytisins til umbošsmanns Alžingis, sem lżst er ķ kafla II hér aš framan.

2. Almennt um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir rįšherra gagnvart undirstofnunum.

Samkvęmt 2. gr. stjórnarskrįr lżšveldisins Ķslands nr. 33/1944 fara forseti lżšveldisins og önnur stjórnarvöld samkvęmt stjórnarskrįnni og öšrum landslögum meš framkvęmdarvaldiš. Samkvęmt 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrįrinnar lętur forseti rįšherra framkvęma vald sitt. Ķ 14. gr. stjórnarskrįrinnar kemur sķšan fram aš rįšherrar bera įbyrgš į stjórnarframkvęmdum öllum. Žį skipar forseti rįšherra, įkvešur tölu žeirra og skiptir meš žeim störfum, sbr. 15. gr. stjórnarskrįrinnar.

Af framangreindum grundvallarreglum stjórnarskrįrinnar leišir aš rįšherrar fara meš ęšsta vald, hver į sķnu sviši. Rįšherrar fara meš stjórnarmįlefni ķ Stjórnarrįši Ķslands, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarrįš Ķslands og samkvęmt 1. mgr. 9. gr. hefur rįšuneyti eftirlit meš starfrękslu stofnana, sem undir žaš ber, og eignum į vegum žeirra stofnana. Af 2. og 14. gr. stjórnarskrįrinnar, 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 og almennum reglum stjórnsżsluréttar leišir aš rįšherrar fara meš ęšsta vald ķ stigskiptri stjórnsżslu og hafa eftirlit og bera įbyrgš į starfsemi rįšuneyta og žeirra stjórnvalda sem teljast lęgra sett gagnvart hlutašeigandi rįšherra.

Vald rįšherra og lagaleg įbyrgš birtist žannig einkum ķ žeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvęmt settum lögum og óskrįšum reglum til aš hafa raunhęf og virk įhrif į starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvęmt lögum į hverjum tķma. Viš nįnari afmörkun į yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum rįšherra veršur ķ hverju tilviki aš horfa til žeirra lagafyrirmęla sem gilda um žaš mįlefni sem undirstofnun er fališ aš sinna og žvķ samspili almennra stjórnunarheimilda sem rįšherra kann aš vera fengnar samkvęmt slķkum fyrirmęlum og žeim stjórntękjum öšrum sem žau gera rįš fyrir, t.d. ķ formi kęrusambands eša stašfestingarheimilda rįšherra. Žį veršur einnig aš hafa ķ huga žęr almennu reglur er gilda um störf rķkisstarfsmanna og embęttismanna samkvęmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, og žį einkum um valdheimildir rįšherra gagnvart forstöšumönnum undirstofnana sem birtast ķ fyrirmęlum laganna um stjórnsżsluvišurlög gagnvart einstökum forstöšumönnum og öšrum starfsmönnum. Loks veršur aš gęta aš samspili žeirra settu laga, sem aš framan eru rakin, og almennra reglna um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir rįšherra sem sumpart leiša annars vegar af įšurgreindum grundvallarreglum stjórnarskrįrinnar um skipan framkvęmdarvaldsins og hins vegar af venjum sem žróast hafa ķ starfsemi ķslensku stjórnsżslunnar undanfarin įr og įratugi.

Meš ofangreind lagasjónarmiš ķ huga vķk ég nś sérstaklega aš lagagrundvelli eineltismįla hjį opinberum stofnunum og aškomu rįšherra aš śrlausn slķkra mįla. Ég ķtreka aš žótt sjónum mķnum sé hér beint sérstaklega aš lagareglum um varnir gegn einelti, og žį um aškomu rįšherra aš starfsemi undirstofnana ķ žvķ sambandi, kunna žau sjónarmiš, sem sett verša fram ķ nęsta kafla, einnig aš hafa almenna žżšingu hvaš varšar afmörkun į yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum rįšherra ķ öšrum mįlaflokkum.

3. Um lagagrundvöll eineltismįla hjį opinberum stofnunum og aškoma rįšherra aš śrlausn slķkra mįla.

Um einelti į vinnustöšum er fjallaš ķ lögum nr. 46/1980, um ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi į vinnustöšum. Tilgangur laganna er m.a. aš leitast viš aš tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi, sem jafnan į aš vera ķ samręmi viš félagslega og tęknilega žróun ķ žjóšfélaginu. Ķ 37. gr. laganna kemur fram aš vinnu skuli haga og framkvęma žannig, aš gętt sé fyllsta öryggis og góšs ašbśnašar og hollustuhįtta. Fylgja skal višurkenndum stöšlum, įkvęšum laga og reglugerša, svo og fyrirmęlum Vinnueftirlits rķkisins, aš žvķ er varšar ašbśnaš, hollustuhętti og öryggi. Ķ e-liš 38. gr. laga nr. 46/1980 kemur sķšan fram aš félagsmįlarįšherra setji nįnari reglur, aš fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits rķkisins, um hvaša kröfur skuli uppfylltar varšandi skipulag, tilhögun og framkvęmd vinnu um ašgeršir gegn einelti į vinnustöšum. E-liš 38. gr. var bętt inn ķ lögin meš 9. gr. laga nr. 68/2003.

Ķ VII. kafla almennra athugasemda frumvarps žess er varš aš lögum nr. 68/2003 kemur fram aš skipulag vinnu geti spilaš stórt hlutverk ķ aš skapa ašstęšur fyrir einelti, svo sem óljós verkaskipting og of mikiš įlag. Žį er rakiš aš ķ könnun sem gerš hafi veriš af Evrópustofnun um bętt kjör og vinnuskilyrši (e. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) frį įrinu 2000 komi fram aš 2% launafólks töldu sig hafa oršiš fyrir kynferšislegri įreitni og 9% töldu sig hafa veriš lögš ķ einelti. Žį segir jafnframt aš 14% opinberra starfsmanna töldu sig hafa oršiš fyrir einelti. Vķša ķ nįgrannalöndum okkar hafi žótt įstęša til aš setja sérstakar reglur um einelti į vinnustaš. Ķ athugasemdunum er einnig rakiš eftirfarandi um tilgang lagaįkvęša til aš sporna viš einelti į vinnustöšum:

„Tilgangur slķkra įkvęša er aš stušla aš žvķ aš starfsmenn njóti velsęldar og viršingar ķ starfi. Er žaš ekki sķst mikilvęgt ķ ljósi žess aš rannsóknir į einelti hafi sżnt aš langvarandi einelti getur haft alvarlegar heilsufarslegar afleišingar ķ för meš sér fyrir starfsmanninn. Hafa nišurstöšur bent til aš žolendur eineltis finni fyrir aukinni streitu sem getur komiš fram til dęmis ķ žunglyndi, einbeitingarleysi, minnistruflunum, grįtköstum og lystarleysi.“ (Alžt. 2002-2003, A-deild, bls. 3741.)

Sem fyrr segir er félagsmįlarįšherra fališ aš setja reglur, aš fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits rķkisins, sbr. e-liš 38. gr. laga nr. 46/1980, sbr. 9. gr. laga nr. 68/2003. Žessar reglur hafa veriš settar meš reglugerš nr. 1000/2004, um ašgeršir gegn einelti į vinnustöšum. Er markmiš hennar aš innan vinnustaša verši stušlaš aš forvörnum og ašgeršum gegn einelti į vinnustöšum, sbr. 2. gr. reglugeršarinnar. Ķ 3. gr. er einelti skilgreint į eftirfarandi hįtt:

„Įmęlisverš eša sķendurtekin ótilhlżšileg hįttsemi, ž.e. athöfn eša hegšun sem er til žess fallin aš nišurlęgja, gera lķtiš śr, móšga, sęra, mismuna eša ógna og valda vanlķšan hjį žeim sem hśn beinist aš. Kynferšisleg įreitni og annaš andlegt eša lķkamlegt ofbeldi fellur hér undir. Hér er ekki įtt viš skošanaįgreining eša hagsmunaįrekstur sem kann aš rķsa į vinnustaš milli stjórnanda og starfsmanns eša tveggja eša fleiri starfsmanna enda leiši slķkur skošanaįgreiningur eša hagsmunaįrekstur ekki til žeirrar hįttsemi sem lżst er hér aš framan.“

Ķ 4. gr. reglugeršar nr. 1000/2004 er aš finna almennt įkvęši um skyldur atvinnurekanda. Žar segir aš atvinnurekandi skuli skipuleggja vinnu žannig aš dregiš sé śr hęttu į aš žęr ašstęšur skapist ķ vinnuumhverfi sem leitt geti til eineltis eša annarrar ótilhlżšilegrar hįttsemi. Atvinnurekandi skuli gera starfsfólki žaš ljóst aš einelti og önnur ótilhlżšileg hįttsemi sé óheimil į vinnustaš. Atvinnurekanda beri skylda til aš lįta slķka hįttsemi į vinnustaš ekki višgangast og skuli hann leitast viš aš koma ķ veg fyrir ótilhlżšilega hįttsemi sem hann fęr vitneskju um, ķ samrįši viš vinnuverndarfulltrśa į vinnustašnum žegar viš į.

Ķ 7. gr. reglugeršar nr. 1000/2004 er fjallaš um višbrögš atvinnurekanda. Žar segir aš atvinnurekandi skuli bregšast viš eins fljótt og kostur er komi fram įbending eša kvörtun um einelti į vinnustaš. Hiš sama gildi žegar rökstuddur grunur er um aš einelti eša önnur ótilhlżšileg hįttsemi ķ garš starfsmanna eša stjórnenda eigi sér staš innan vinnustašarins. Meta skal ašstęšur ķ samvinnu viš vinnuverndarfulltrśa vinnustašarins, utanaškomandi rįšgjafa, ef meš žarf, og ašra er mįliš varšar. Atvinnurekandi skuli grķpa til višeigandi rįšstafana og fylgja žvķ eftir aš einelti endurtaki sig ekki į vinnustašnum.

Atvinnurekandi ķ skilningi laga nr. 46/1980 er sį sem hefur „umsjón“ meš starfseminni ef um opinbera starfsemi er aš ręša, sbr. 4. mgr. 12. gr. laganna. Ķ 65. gr. a laga nr. 46/1980 kemur fram aš atvinnurekandi beri įbyrgš į aš gert sé sérstakt įhęttumat žar sem meta skuli įhęttu ķ starfi meš tilliti til öryggis og heilsu starfsmanna og įhęttužįtta ķ vinnuumhverfi. Ķ 1. mgr. 66. gr. laganna kemur fram aš atvinnurekandi beri einnig įbyrgš į aš gerš sé įętlun um heilsuvernd sem byggš er į įhęttumati, sbr. 65. gr. a, žar sem mešal annars kemur fram įętlun um forvarnir, žar į mešal um ašgeršir sem grķpa žarf til ķ žvķ skyni aš draga śr atvinnutengdum sjśkdómum og slysum. Samkvęmt 3. mgr. 66. gr. skal ķ įętlun um forvarnir koma fram lżsing į hvernig hęttum og žeirri įhęttu sem žeim fylgir samkvęmt įhęttumati skuli mętt, svo sem meš skipulagi vinnunnar, fręšslu, žjįlfun, vali į tękjum, efnum eša efnablöndum, notkun öryggis- eša hlķfšarbśnašar, innréttingum į vinnustaš eša öšrum forvörnum. Skal leggja įherslu į almennar rįšstafanir įšur en geršar eru rįšstafanir til verndar einstökum starfsmönnum.

Į grundvelli mešal annars framanrakinna įkvęša hefur veriš sett reglugerš nr. 920/2006, um skipulag og framkvęmd vinnuverndarstarfs į vinnustöšum. Ķ d-liš 2. gr. hennar kemur fram aš markmiš reglugeršarinnar er m.a. aš koma į kerfisbundnu vinnuverndarstarfi innan vinnustaša ķ žeim tilgangi aš stušla aš andlegri og lķkamlegri vellķšan starfsmanna.

Ķ VIII. kafla reglugeršar nr. 920/2006 er fjallaš um įętlanir um öryggi og heilbrigši og heilsufarsskošanir. Samkvęmt 27. og 28. gr. skal atvinnurekandi framkvęma skriflegt įhęttumat og gera įętlun um forvarnir. Samkvęmt 29. og 30. gr. skal atvinnurekandi tryggja eftirfylgni aš śrbótum loknum meš žvķ aš meta žęr aš įkvešnum tķma lišnum og gera endurbętur ef žörf krefur. Ennfremur skal endurskoša įętlanir um öryggi og heilbrigši žegar breytingar į vinnuašstęšum, vinnutilhögun eša framleišsluašferšum breyta forsendum hennar.

Įkvęši 65. og 66. gr. laga nr. 46/1980, reglugeršar nr. 1000/2004 og reglugeršar nr. 920/2006, kveša samkvęmt framangreindu į um forvarnir og mats- og įętlanagerš meš žaš aš markmiši aš sporna gegn einelti į vinnustaš, og leggja almennar skyldur į atvinnurekendur til aš „lįta slķka hįttsemi ekki višgangast“ og „grķpa til višeigandi rįšstafana“, sbr. 4. og 7. gr. reglugeršar nr. 1000/2004.

Samkvęmt 1. mgr. 82. gr. laga nr. 46/1980 skal Vinnueftirlit rķkisins fylgjast meš aš atvinnurekendur, er lög nr. 46/1980 taka til, stušli aš góšum ašbśnaši, hollustuhįttum og öryggi fyrir starfsmenn sķna ķ starfi. Skulu starfsmenn vinnueftirlitsins m.a. fara ķ eftirlitsheimsóknir. Ķ 84. gr. laganna kemur fram aš hafi vinnueftirlitiš krafist žess meš hęfilegum fyrirvara aš lagfęring į vanbśnaši eša öšru įstandi, sem brżtur gegn lögunum eša reglum og tilkynningum, sem eru ķ samręmi viš lögin, og umbętur hafa ekki veriš geršar, žegar sį frestur sem gefinn var er lišinn, geti stofnunin lįtiš stöšva vinnu eša loka starfseminni eša žeim hluta hennar, sem krafan beinist aš. Ķ 1. mgr. 87. gr. kemur sķšan fram aš ef įkvęši laganna, eša reglna sem settar eru meš stoš ķ žeim, eru brotin og ekki er fariš eftir įkvöršun vinnueftirlitsins į grundvelli žeirra geti stofnunin įkvešiš aš sį eša žeir sem įkvöršun beinist aš greiši dagsektir žar til fariš veršur aš henni. Samkvęmt framansögšu rękir vinnueftirlitiš hlutverk sitt m.a. meš eftirlitsheimsóknum og getur gefiš fyrirmęli um śrbętur m.a. aš višlögšum dagsektum. Af lögunum er ekki aš sjį aš vinnueftirlitiš taki mįl einstakra starfsmanna til mešferšar og śrlausnar heldur er aškoma žess aš slķkum mįlum meš almennari hętti.

Žęr skyldur sem įkvęši laga nr. 46/1980 og reglugerša nr. 1000/2004 og 920/2006 kveša į um, og raktar eru hér aš framan, eru lagšar į „atvinnurekendur“. Sem fyrr greinir telst atvinnurekandi ķ skilningi laganna vera sį sem hefur „umsjón“ meš starfseminni ef um opinberan rekstur er aš ręša. Almennt hefur forstöšumašur stofnunar umsjón meš starfsemi žeirri sem stofnunin rękir. Žęr skyldur sem framangreind įkvęši leggja į atvinnurekanda eru žvķ almennt į höndum forstöšumanns stofnunar enda ber hann įbyrgš į aš stofnun sem hann stżrir starfi ķ samręmi viš lög og stjórnvaldsfyrirmęli, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna rķkisins. Forstöšumenn fara einnig almennt meš starfsmannamįlefni stofnunar, sbr. til hlišsjónar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 70/1996. Aš žvķ leyti veršur tekiš undir žaš sem fram kemur ķ svarbréfi heilbrigšisrįšuneytisins til umbošsmanns Alžingis, dags. 20. desember 2007, aš žaš sé almennt į forręši forstöšumanna stofnana aš hafa meš höndum og bera įbyrgš į mįlefnum er varša starfsmenn stofnana žeirra į grundvelli laga nr. 70/1996 og aš tryggja starfsmönnum sķnum gott starfsumhverfi į grundvelli laga nr. 46/1980.

Žrįtt fyrir aš žęr skyldur, sem framangreind įkvęši leggja į atvinnurekendur, hvķli almennt į forstöšumönnum stofnana veršur aš mķnu įliti aš huga nįnar aš sérstöšu hins opinbera žegar tekin er afstaša til žess hvort skylda geti hvķlt į rįšuneyti į grundvelli ofangreindra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda til aš grķpa meš jįkvęšum og virkum hętti inn ķ starfsemi undirstofnunar žegar sżnt žykir aš slķkt teljist naušsynlegt til aš koma starfseminni ķ lögmętt horf.

Lög nr. 46/1980 taka bęši til einkaašila og hins opinbera, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hiš opinbera hefur hins vegar m.a. žį sérstöšu aš vera uppbyggt meš öšrum hętti en einkaašilar. Stjórnsżsla hins opinbera er, eins og rakiš er ķ kafla IV.2, stigskipt žar sem rįšherrar fara meš ęšsta vald hver į sķnu sviši. Undir žį heyra sérstök stjórnvöld, sem žeir bera įbyrgš į nema svo sé sérstaklega undanskiliš meš lögum. Tilgangur stjórnunarheimilda rįšherra er m.a. sį aš sjį til žess aš stjórnarframkvęmdir séu ķ samręmi viš lög enda ber rįšherra stjórnarfarslega įbyrgš į žeim. Rįšuneyti getur žvķ į grundvelli stjórnunarheimilda sinna tekiš mįl til umfjöllunar aš eigin frumkvęši og gefiš forstöšumönnum stofnana sem heyra undir yfirstjórn žess bein fyrirmęli, bęši almennt séš og varšandi einstök mįl. Rįšuneyti hefur aš mķnu įliti ekki ašeins heimild til aš grķpa til śrręša į grundvelli stjórnunarheimilda sinna heldur getur einnig hvķlt jįkvęš athafnaskylda į žvķ ķ įkvešnum tilvikum. Žvķ lżtur įlitaefni žessa mįls aš žvķ hvort slķk athafnaskylda sé fyrir hendi ķ sambęrilegum tilvikum og er umfjöllunarefni žessa įlits.

Žegar upp kemur sś ašstaša aš vakin er athygli rįšuneytisins į hugsanlegu réttarbroti forstöšumanns undirstofnunar žess, eša aš rįšuneytiš hafi rökstuddan grun um slķkt eftir öšrum leišum, žarf rįšuneytiš aš taka afstöšu til žess hvort skylt sé aš grķpa til śrręša į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Aš mķnu įliti er ótvķrętt aš rįšherra sé skylt aš grķpa til śrręša į slķkum grundvelli žegar athafnaleysi rįšherra myndi annars eftir atvikum leiša til refsiįbyrgšar samkvęmt lögum nr. 4/1963, um rįšherraįbyrgš. Sś skylda kann hins vegar einnig aš vera fyrir hendi ķ fleiri tilvikum.

Ķ bréfi heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytisins til umbošsmanns, dags. 20. desember 2007, kemur fram aš ekki sé śtilokaš aš upp geti komiš sś staša aš rįšuneytiš telji naušsynlegt į grundvelli almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda, aš beina tilmęlum til forstöšumanna um aš tryggt sé aš starfsumhverfi viškomandi stofnunar sé sem best eša jafnvel aš gripiš sé inn ķ ašstęšur ef ķ „óefni er komiš og įstandiš fariš aš hafa įhrif į starfsemi stofnunarinnar“. Slķkt geti žó ašeins įtt viš ķ „undantekningartilvikum“. Žį geti einnig komiš til athugunar ķ žessu sambandi hvort įstęša sé til aš beita śrręšum starfsmannalaga gagnvart forstöšumönnum sem ķ hlut eiga.

Ég er sammįla rįšuneytinu um aš žegar samskiptaöršugleikar eru žaš miklir, aš undirstofnun geti ekki aš mati rįšuneytis sinnt žeim verkefnum sem henni eru falin aš lögum eša jafnvel žegar um umfangsmikinn vanda er aš ręša, geti veriš rétt, og eftir atvikum skylt, aš grķpa til śrręša į grundvelli yfirstjórnunarheimilda. Aš mķnu įliti getur hins vegar hvķlt bein jįkvęš skylda į rįšuneytinu til aš grķpa til virkra śrręša į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ķ fleiri tilvikum en rįšuneytiš getur ķ framangreindu bréfi til umbošsmanns. Ég hef žį einkum ķ huga tilfelli žegar fyrir liggur aš mati rįšuneytis aš žess hafi ekki veriš gętt um nokkurn tķma ķ starfsemi undirstofnunar aš haga innra skipulagi hennar og mįlsmešferš, hvort sem er inn į viš gagnvart starfsmönnum stofnunar, eša śt į viš gagnvart borgurunum, meš žeim hętti sem įskiliš er ķ lögum. Ég minni hér į grundvallarreglu 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um aš rįšuneyti hafi „eftirlit meš starfrękslu stofnana, sem undir žaš ber“. Ég legg į žaš įherslu aš reglan męlir fyrir um skyldubundiš eftirlit rįšherra meš undirstofnunum og er ein helsta birtingarmynd yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda rįšherra sem leiša af įšurgreindum įkvęšum stjórnarskrįrinnar um stöšu og įbyrgš rįšherra sem ęšsta handhafa framkvęmdarvalds į sķnu sviši.

Viš frekari afmörkun į skyldu rįšherra til aš grķpa meš raunhęfum og virkum hętti inn ķ starfsemi undirstofnunar skiptir mįli hvers ešlis sį annmarki ķ formi brots į lögum er, sem er į starfsemi stofnunar, t.d. hvort um višvarandi įstand er aš ręša eša hvort um er aš ręša afmörkuš tilvik. Žį žarf aš meta hvort slķkum tilvikum sé ętlašur įkvešinn farvegur aš lögum, t.d. hvort sérstök lögbundin śrręši eru til stašar til aš bregšast viš žeim, hvort starfsmašur eša borgari geti kęrt til įkvešins stjórnvalds sem fer meš mįlaflokkinn eša ęšra stjórnvalds eša önnur śrręši standi honum til boša svo sś vernd sem įkvęši kvešur į um sé raunhęf og virk. Ef fyrir liggur aš višvarandi įstand ķ andstöšu viš lög hafi skapast ķ starfsemi stofnunar veršur aš mķnu įliti aš jafnaši aš ganga śt frį žvķ aš į rįšherra hvķli sś skylda aš gera virkar rįšstafanir til aš koma starfsemi slķkrar stofnunar ķ lögmętt horf, enda sé ljóst aš mati rįšuneytis aš rįšstafanir forstöšumanns hafi ekki nįš tilętlušum įrangri. Ķ žeim tilfellum hins vegar žegar meint brot lżtur beinlķnis aš višvarandi hįttsemi forstöšumannsins sjįlfs gagnvart öšrum starfsmönnum, eša vanrękslu hans į aš bregšast viš ólögmętri hįttsemi ķ samskiptum starfsmanna innbyršis, og starfsmašur getur hvorki fengiš śrlausn mįla sinna meš kęru til ęšra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem fer meš eftirlitshlutverk į umręddu mįlefnasviši, er ljóst aš athafnaskylda kann aš hvķla į hlutašeigandi rįšherra til aš gera naušsynlegar rįšstafanir į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna žannig aš hinu ólögmęta įstandi sé aflétt. Ég minni į aš samkvęmt grundvallarreglu 14. gr. stjórnarskrįrinnar bera rįšherrar „įbyrgš į stjórnarframkvęmdum öllum“. Į žessum grundvelli er eftirlitsskylda rįšherra sķšan sérstaklega įréttuš ķ 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarrįš Ķslands. Žessar grundvallarreglur myndu vart žjóna tilgangi sķnum nema žęr yršu tślkašar žannig aš af žeim leišir tiltekin athafnaskylda af hįlfu rįšherra į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda til aš bregšast meš virkum hętti viš kerfislęgum vanda ķ starfsemi undirstofnunar eša eftir atvikum aš taka beina afstöšu til einstakra tilvika žar sem skilyrši eru fyrir beinni aškomu rįšherra.

Ég legg į žaš įherslu ķ žessu sambandi aš ķhlutun rįšuneytis ķ mįlefni undirstofnunar viš ofangreindar ašstęšur hefur ekki ašeins žaš aš markmiši aš tryggja réttarstöšu žeirra starfsmanna sem ķ hlut eiga eša annarra sem eiga hagsmuna aš gęta, og žį, aš žvķ marki sem reynir į įkvęši laga um varnir gegn einelti, aš aflétta įstandi sem kann aš ganga gegn slķkum įkvęšum. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir rįšherra hafa žaš einnig aš markmiši aš gera rįšherra kleift į grundvelli kerfislęgra sjónarmiša um hagręši og skilvirkni ķ stjórnsżslu aš sjį til žess aš stofnun nįi viš slķkar ašstęšur aš fullnęgja skyldum sķnum og hlutverki aš lögum žrįtt fyrir vandamįl sem skapast hafa į mešal starfsmanna og eftir atvikum ķ samskiptum viš forstöšumann.

Ķ žeim tilvikum žegar vandamįl ķ starfsemi stofnunar lżtur aš samskiptum starfsmanna opinberrar stofnunar innbyršis, og eftir atvikum ķ samskiptum viš forstöšumann, og haldiš er fram aš um einelti sé aš ręša, į starfsmašur aš lögum rétt į žvķ aš ķ starfsemi stofnunarinnar séu geršar rįšstafanir til aš hann fįi notiš žeirrar verndar sem ofangreind įkvęši laga nr. 46/1980 og reglugeršar nr. 1000/2004 kveša į um. Žegar haldiš er fram aš undirmašur verši fyrir einelti forstöšumanns liggur žaš ķ hlutarins ešli aš hann getur ekki meš raunhęfum hętti snśiš sér aš žeim ašila sem er ętlaš aš gęta aš žessum mįlum ķ fyrstu atrennu sem „atvinnurekandi“, sbr. įkvęši 7. gr. reglugeršar nr. 1000/2004, ž.e. forstöšumanni stofnunar. Veršur einnig aš hafa ķ huga almenn sjónarmiš er lśta aš vanhęfi starfsmanns til mešferšar mįls, sbr. til hlišsjónar 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsżslulaga nr. 37/1993, en samkvęmt žeim er starfsmašur vanhęfur til mešferšar mįls ef hann į „sérstaka og verulegra hagsmuna aš gęta“ eša aš „öšru leyti eru fyrir hendi įstęšur sem eru fallnar til žess aš draga óhlutdręgni hans ķ efa meš réttu“.

Žį er rétt aš vekja athygli į žvķ aš vanręksla forstöšumanns stofnunar į aš starfa ķ samręmi viš lög og stjórnvaldsfyrirmęli, ž.į m. lög nr. 46/1980 og reglugerš nr. 1000/2004, eša óhlżšni forstöšumanns viš löglegt boš eša bann yfirmanns sķns, getur haft įkvešnar lagalegar afleišingar ķ för meš sér fyrir hann samkvęmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna rķkisins. Žannig segir t.d. ķ 2. mgr. 26. gr. žeirra laga aš rétt sé aš veita embęttismanni lausn um stundarsakir ef hann hefur sżnt ķ starfi sķnu óstundvķsi eša ašra vanrękslu, óhlżšni viš löglegt boš eša bann yfirmanns sķns, vankunnįttu eša óvandvirkni ķ starfi, hefur ekki nįš fullnęgjandi įrangri ķ starfi, sbr. m.a. 38. gr., hefur veriš ölvašur aš starfi eša framkoma hans eša athafnir ķ žvķ eša utan žess žykja aš öšru leyti ósęmilegar, óhęfilegar eša ósamrżmanlegar žvķ embętti sem hann gegnir. Ķ 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 segir aš forstöšumašur beri įbyrgš į aš stofnun, sem hann stżrir, starfi ķ samręmi viš lög og stjórnvaldsfyrirmęli. Jafnframt kemur fram ķ 2. mgr. 38. gr. aš ef verkefni stofnunar er ekki sinnt sem skyldi eša žjónusta hennar telst óvišunandi getur rįšherra veitt forstöšumanni įminningu samkvęmt 21. gr. eša veitt honum lausn frį embętti skv. VI. kafla ef hann hefur gerst sekur um ķtrekaša eša stórfellda vanrękslu ķ starfi meš žeim hętti sem aš framan er lżst.

Samkvęmt framangreindu tel ég aš fyrirliggjandi įsökun starfsmanns um aš forstöšumašur stofnunar beiti sig einelti, eša bregšist ekki viš einelti annarra starfsmanna, eigi almennt séš aš gefa rįšherra tilefni til aš kanna meš sjįlfstęšum hętti hvort grundvöllur sé fyrir slķkri įsökun og žį hvort rétt sé aš grķpa til framangreindra śrręša starfsmannalaga. Til žess aš rįšuneytiš geti tekiš afstöšu til žess hvort og žį hvaša śrręši starfsmannalaga sé rétt aš grķpa til veršur rįšuneytiš aš leggja fullnęgjandi grundvöll aš mįlinu meš žvķ aš rannsaka žaš meš virkum hętti, sbr. 10. gr. stjórnsżslulaga nr. 37/1993.

Ķ bréfi heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytisins til umbošsmanns Alžingis, dags. 20. desember 2007, er lżst žeirri framkvęmd sem hefur višgengist ķ rįšuneytinu, aš žaš hafi ekki „tekiš beina afstöšu [ķ mįlum sem snśast um meint samskiptavandamįl į milli forstöšumanna og starfsmanna] en hlustaš į sjónarmiš žeirra er mįlin snerta og reynt aš stušla aš sįttum į milli ašila“. Ķ bréfinu kemur jafnframt fram aš ekki hafi komiš upp sś staša aš rįšuneytiš hafi tališ tilefni til ašgerša af žess hįlfu.

Ķ ljósi žess lagagrundvallar eineltismįla į vinnustöšum, sem aš framan er rakinn, og žeirrar sérstöku ašstöšu sem kemur upp žegar forstöšumašur sjįlfur er sakašur um meint einelti eša ašgeršarleysi af slķku tilefni, tel ég aš rįšuneyti beri į grundvelli įšurgreindra lagasjónarmiša aš taka meš beinum og skżrum hętti afstöšu til žess hvort skylda hvķli į žvķ til aš grķpa til śrręša į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna svo starfsmašur fįi notiš žeirrar verndar sem lög nr. 46/1980 og reglugerš nr. 1000/2004 kveša į um og stofnunin, sem um ręšir, geti starfaš aš öšru leyti ķ samręmi viš lög. Ķ žeim tilvikum, eins og um ręšir ķ žessu mįli, getur žvķ hvķlt jįkvęš athafnaskylda į rįšuneyti til aš grķpa til śrręša į grundvelli stjórnunarheimilda sinna og gera raunhęfar rįšstafanir svo aš fullnęgt sé žeim skyldum sem hvķla į „atvinnurekendum“ ķ skilningi laga nr. 46/1980 og reglugeršar nr. 1000/2004. Ég minni į aš sś skylda hvķlir į atvinnurekendum aš „bregšast viš“ eins fljótt og kostur er samkvęmt 7. gr. reglugeršarinnar.

Ķ žessu sambandi tek ég fram aš tilvķsun rįšuneytisins ķ svarbréfi til umbošsmanns Alžingis til žeirra „tilefna“ žar sem aškoma rįšuneytisins kemur til greina, viršist ašeins eiga viš um žau tilfelli žegar ķ „óefni er komiš og įstandiš [er] fariš aš hafa įhrif į starfsemi stofnunarinnar“ en ekki žegar mįl snżr aš vernd einstaks starfsmanns. Meš vķsan til lagasjónarmiša um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir rįšherra fellst ég ekki į aš framkvęmd sś sem lżst er ķ bréfi rįšuneytisins, um aš hafa ekki „bein afskipti“ af einstökum starfsmannamįlum eša taka „beina afstöšu“ til įgreiningsmįla ķ slķkum tilvikum, geti ķ öllum tilvikum veriš ķ samręmi viš lög.

Veršur nś vikiš nokkrum oršum aš žeim almennu og sértęku śrręšum sem rįšuneytiš kann aš žurfa grķpa til ķ samręmi viš ofangreind lagasjónarmiš um varnir gegn einelti.

4. Almenn og sértęk śrręši rįšuneytis vegna meints eineltis af hįlfu starfsmanna undirstofnana.

Ķ VII. kafla almennra athugasemda frumvarps žess er varš aš lögum nr. 68/2003, en meš 9. gr. žeirra laga var e-lišur 38. gr. settur inn ķ lög nr. 46/1980, kemur fram aš skipulag vinnu getur spilaš stórt hlutverk ķ aš skapa ašstęšur fyrir einelti, svo sem óljós verkaskipting og of mikiš įlag. Ķ samręmi viš žetta kemur fram ķ 4. gr. reglugeršar nr. 1000/2004 aš atvinnurekandi skuli skipuleggja vinnu žannig aš dregiš sé śr hęttu į aš žęr ašstęšur skapist ķ vinnuumhverfi sem leitt geti til eineltis eša annarrar ótilhlżšilegrar hįttsemi. Žannig getur sś skylda hvķlt į rįšuneyti aš hlutast til um skipulag undirstofnunar žess į grundvelli verkskipulagsvalds sķns og hafa samrįš viš vinnuverndarfulltrśa į vinnustašnum enda hvķlir sś skylda į atvinnurekanda aš lįta slķka hįttsemi į vinnustaš ekki višgangast og skal hann leitast viš aš koma ķ veg fyrir ótilhlżšilega hįttsemi sem hann fęr vitneskju um, sbr. 4. gr. reglugeršarinnar. Žį getur hvķlt skylda į rįšuneytinu til aš gera starfsfólki, ž.į m. forstöšumanni, ljóst aš einelti og önnur ótilhlżšileg hįttsemi er óheimil į vinnustaš, sbr. 4. gr. Ennfremur getur rįšuneytiš žurft aš meta ašstęšur į vinnustaš ķ samvinnu viš vinnuverndarfulltrśa vinnustašarins, utanaškomandi rįšgjafa, ef meš žarf, og ašra er mįliš varšar, sbr. 7. gr. reglugeršar nr. 1000/2004. Rįšuneytiš žarf einnig aš grķpa til višeigandi rįšstafana og fylgja žvķ eftir aš einelti endurtaki sig ekki į vinnustašnum, ef tilefni er til, sbr. fyrrnefnd 7. gr. Žį getur rįšuneytiš žurft aš gera rįš fyrir slķkum tilvikum og hvernig žvķ beri aš bregšast viš žeim ķ įhęttumati sķnu, įętlun um heilsuvernd og įętlun um forvarnir, sbr. 65. gr. a og 1. og 3. mgr. 66. gr. laga nr. 46/1980.

Ķ žvķ skyni aš fullnęgja framangreindum skyldum getur rįšuneyti gripiš til żmissa almennra og sértękra śrręša allt eftir žvķ hve almennur vandinn er og hvert umfang hans er. Sem dęmi um almenn śrręši getur hlutašeigandi rįšuneyti įkvešiš aš móta verklagsreglur sem beinast eftir atvikum annašhvort almennt aš undirstofnunum sķnum eša tiltekinni undirstofnun žar sem er aš finna reglur sem taka meš almennum hętti į žeim vanda sem er fyrir hendi eša kann aš rķsa. Sem dęmi um sértęk śrręši getur rįšuneyti, ef brżn naušsyn krefur, gefiš forstöšumanni undirstofnunar į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda fyrirmęli varšandi einstök mįl, žaš getur kallaš tiltekiš mįl til sķn ef ekki er um aš ręša įkvöršun sem lög įskilja aš sé tekin hjį undirstofnun ķ fyrstu atrennu, og jafnvel sett annan mann ķ embętti forstöšumanns til aš leysa śr žvķ tiltekna mįli ef žess er žörf vegna ešlis įgreinings.

Ljóst er aš til žess aš rįšuneyti geti rękt hina lögbundnu eftirlitsskyldu sķna meš undirstofnunum žess, sbr. 9. gr. laga nr. 73/1969, og žį žannig aš rįšuneyti sé fęrt aš meta hvort og žį hvaša śrręši žvķ sé skylt aš grķpa til, veršur rįšuneyti aš leggja fullnęgjandi grundvöll aš eftirliti sķnu meš žvķ aš rannsaka žį žętti ķ starfsemi stofnunar sem grunur leikur į aš fari ekki fram ķ samręmi viš lög.

Ķ žvķ samhengi sem rętt er ķ žessu įliti er žaš žvķ ekki fullnęgjandi aš mķnu įliti, eins og lżst er ķ bréfi rįšuneytisins til umbošsmanns Alžingis, dags. 20. desember 2007, aš rįšuneytiš lįti viš žaš sitja aš taka į móti starfsmönnum sem vilja ręša samskiptamįl į vinnustöšum og hlusta į sjónarmiš žeirra. Rįšuneytiš veršur į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, eftir atvikum aš eigin frumkvęši, aš gera višhlķtandi rįšstafanir til aš upplżsa žaš hvort grundvöllur sé fyrir įsökunum starfsmanna gagnvart forstöšumönnum stofnana. Til žess aš fullnęgjandi mat į žvķ geti fariš fram getur rįšuneytiš sjįlfstętt žurft aš kanna efnisgrundvöll mįlsins og žį eftir atvikum į vķšari grunni en ķ tilviki tiltekins starfsmanns, a.m.k. ef įstęša er til aš ętla aš vandinn sé vķštękari eša hętta sé į aš sambęrileg mįl kunni aš rķsa ķ framtķšinni.

IV. Nišurstöšur.

Ég tel nś rétt aš draga saman ķ žessum kafla žau višhorf sem ég hef rakiš ķ įliti žessu.

Af grundvallarreglum stjórnarskrįr lżšveldisins Ķslands nr. 33/1944 leišir aš rįšherrar fara meš ęšsta vald, hver į sķnu sviši. Vald rįšherra og lagaleg įbyrgš birtist einkum ķ yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvęmt settum lögum og óskrįšum reglum til aš hafa raunhęf og virk įhrif į starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvęmt lögum į hverjum tķma. Viš nįnari afmörkun yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum rįšherra veršur ķ hverju tilviki aš horfa til žeirra lagafyrirmęla sem gilda um žaš mįlefni sem undirstofnun er fališ aš sinna og žvķ samspili almennra stjórnunarheimilda sem rįšherra kann aš vera fengnar samkvęmt slķkum fyrirmęlum og žeim stjórntękjum öšrum sem žau gera rįš fyrir, t.d. ķ formi kęrusambands eša stašfestingarheimilda rįšherra.

Į rįšherra getur hvķlt bein jįkvęš skylda til aš grķpa til virkra śrręša į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda žegar fyrir liggur aš mati rįšuneytis aš žess hafi ekki veriš gętt um nokkurn tķma ķ starfsemi undirstofnunar aš haga innra skipulagi hennar og mįlsmešferš, hvort sem er inn į viš gagnvart starfsmönnum stofnunar, eša śt į viš gagnvart borgurunum, meš žeim hętti sem įskiliš er ķ lögum. Viš frekari afmörkun į skyldu rįšherra til aš grķpa meš raunhęfum og virkum hętti inn ķ starfsemi undirstofnunar skiptir mįli hvers ešlis sį annmarki ķ formi brots į lögum er, sem er į starfsemi stofnunar, t.d. hvort um višvarandi įstand er aš ręša eša hvort um er aš ręša afmörkuš tilvik. Žį žarf aš meta hvort slķkum tilvikum sé ętlašur įkvešinn farvegur aš lögum, t.d. hvort sérstök lögbundin śrręši eru til stašar til aš bregšast viš žeim, hvort starfsmašur eša borgari geti kęrt til įkvešins stjórnvalds sem fer meš mįlaflokkinn eša ęšra stjórnvalds eša önnur śrręši standi honum til boša svo sś vernd sem įkvęši kvešur į um sé raunhęf og virk.

Ef fyrir liggur aš višvarandi įstand ķ andstöšu viš lög hafi skapast ķ starfsemi stofnunar veršur aš jafnaši aš ganga śt frį žvķ aš į rįšherra hvķli sś skylda aš gera virkar rįšstafanir til aš koma starfsemi slķkrar stofnunar ķ lögmętt horf, enda sé ljóst aš mati rįšuneytis aš rįšstafanir forstöšumanns hafi ekki nįš tilętlušum įrangri. Ķ žeim tilfellum hins vegar žegar meint brot lżtur beinlķnis aš višvarandi hįttsemi forstöšumannsins sjįlfs gagnvart öšrum starfsmönnum, eša vanrękslu hans į aš bregšast viš ólögmętri hįttsemi ķ samskiptum starfsmanna innbyršis, og starfsmašur getur hvorki fengiš śrlausn mįla sinna meš kęru til ęšra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem fer meš eftirlitshlutverk į umręddu mįlefnasviši, kann athafnaskylda aš hvķla į hlutašeigandi rįšherra til aš gera naušsynlegar rįšstafanir į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna žannig aš hinu ólögmęta įstandi sé aflétt.

Įsökun starfsmanns um aš forstöšumašur opinberrar stofnunar beiti sig einelti eša bregšist ekki viš einelti annarra starfsmanna, į almennt séš aš gefa rįšherra tilefni til aš kanna meš sjįlfstęšum hętti hvort grundvöllur sé fyrir slķkri įsökun og žį hvort rétt sé eftir atvikum aš grķpa til śrręša samkvęmt įkvęšum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna rķkisins. Til žess veršur rįšuneytiš aš leggja fullnęgjandi grundvöll aš mįlinu meš žvķ aš rannsaka žaš meš virkum hętti, sbr. 10. gr. stjórnsżslulaga nr. 37/1993. Meš vķsan til ofangreindra sjónarmiša lżsi ég žeirri afstöšu minni ķ įlitinu aš ekki verši almennt séš fallist į aš žau višhorf, sem lżst er ķ bréfi heilbrigšis- og tryggingamįlarįšuneytisins til umbošsmanns, um aš rįšuneytiš hafi ekki „bein afskipti“ af einstökum starfsmannamįlum eša taki „beina afstöšu“ til įgreinings ķ slķkum mįlum, sé ķ öllum tilvikum ķ samręmi viš lög. Rįšuneyti beri aš taka meš beinum og skżrum hętti afstöšu til žess hvort skylda hvķli į žvķ til aš grķpa til raunhęfra og virkra śrręša ķ žessu sambandi į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Žaš er žvķ ennfremur nišurstaša mķn aš ekki sé fullnęgjandi, eins og lżst er ķ bréfi rįšuneytisins til umbošsmanns Alžingis, aš rįšuneytiš lįti viš žaš sitja aš taka į móti starfsmönnum sem vilja ręša samskiptamįl į vinnustöšum og hlusta į sjónarmiš žeirra. Rįšuneytiš veršur į grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, eftir atvikum aš eigin frumkvęši, aš gera višhlķtandi rįšstafanir til aš upplżsa žaš hvort grundvöllur sé fyrir įsökunum starfsmanna gagnvart forstöšumönnum stofnana. Ķ įlitinu vķk ég sķšan nokkrum oršum aš almennum og sértękum śrręšum sem rįšuneyti kunna aš žurfa aš grķpa til ķ samręmi viš žau lagasjónarmiš um varnir gegn einelti sem rakin eru ķ įlitinu.

Ég tek aš lokum fram aš žótt ég hafi ķ įliti žessu beint sjónum mķnum einkum aš samspili yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda rįšherra gagnvart undirstofnunum aš žvķ er varšar fyrirkomulag og framkvęmd eineltismįla, hafa žau sjónarmiš sem aš framan eru rakin, einnig aš nokkru marki almenna žżšingu um hlutverk og skyldur rįšherra gagnvart undirstofnunum ķ öšrum tilvikum. Meš tilliti til žessa tel ég rétt aš vekja athygli forsętisrįšherra į įliti žessu, sbr. įkvęši 7. tölul. 2. gr. reglugeršar nr. 177/2007, um Stjórnarrįš Ķslands.

Undirritašur hefur sem settur umbošsmašur Alžingis ķ leyfi kjörins umbošsmanns fariš meš mįl žetta frį 1. janśar 2009.

Róbert R. Spanó.