Skattar og gjöld. Löggilding voga og vogarbúnaðar. Þjónustugjöld. Stjórnvaldsfyrirmæli. Undirbúningur að setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Setning gjaldskrár. Framkvæmd stjórnvalda á einföldum lagaheimildum til töku þjónustugjalda.
(Mál nr. 2534/1998)

A kvartaði yfir úrskurði viðskiptaráðuneytisins þar sem staðfest var gjaldtaka Löggildingarstofu á árunum 1994, 1995 og 1996 vegna löggildingar á bílvog og vogarbúnaði í eigu A.

Umboðsmaður rakti ákvæði laga nr. 100/1992, um vog, mál og faggildingu. Um heimild Löggildingarstofu til að innheimta gjöld fyrir þjónustu sína vísaði umboðsmaður til 18. gr. laganna. Taldi hann að ekki væri hægt að skilja ákvæðið á annan veg en að um væri að ræða heimild til gjaldtöku vegna þess kostnaðar sem Löggildingarstofa hefði af því að sinna lögboðnum þjónustuverkefnum á grundvelli laga nr. 100/1992. Hefði hún því að geyma einfalda lagaheimild til töku þjónustugjalda. Tók umboðsmaður fram að samkvæmt 1. mgr. 18. gr. væri ráðherra skylt að setja gjaldskrá til innheimtu gjalda á grundvelli þess. Samkvæmt þessu hefði viðskiptaráðherra gefið út gjaldskrá Löggildingarstofu nr. 18/1993, fyrir löggildingu, kvörðun og eftirlit með mælitækjum og vogaráhöldum og gjaldskrá nr. 122/1995, fyrir löggildingar, prófanir og kvarðanir, en á þær reyndi í málinu.

Umboðsmaður tók fram að þegar löggjafinn tæki þá ákvörðun að veita stjórnvaldi lagaheimild til töku þjónustugjalda á borð við 18. gr. laga nr. 100/1992 yrði á grundvelli sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna að gera tilteknar kröfur til framkvæmdar viðkomandi stjórnvalds á fyrirmælum gjaldtökuheimildarinnar. Ef orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn gæfu ekki skýra og glögga vísbendingu um þá kostnaðarliði sem ákvæðið heimilaði að taka gjöld fyrir yrði stjórnvaldið í fyrsta lagi að afmarka með skýringu á ákvæðinu, t.d. með samanburðarskýringu við önnur ákvæði laganna um hlutverk og starfsemi viðkomandi stofnunar og lögskýringargagna, hvaða kostnaðarliðir yrðu taldir falla undir gjaldtökuheimildina. Þegar stjórnvald hefði lokið afmörkun sinni að þessu leyti leiddi eðli lagaákvæðisins sem einfaldrar heimildar löggjafans til töku þjónustugjalda til þess að stjórnvald þyrfti að taka til við að reikna út með traustum og vönduðum hætti umfang fjárhæðar einstakra kostnaðarliða. Lagði umboðsmaður áherslu á að slíkur útreikningur og gögn þar um yrðu að liggja fyrir áður en innheimta gjalda á grundvelli viðkomandi lagaheimildar, m.a. með setningu gjaldskráa, færi fram.

Umboðsmaður rakti ákvæði gjaldskrár nr. 122/1995 og skýringar viðskiptaráðuneytisins á því hvaða reikningslegu forsendur hefðu legið til grundvallar setningu hennar og gjaldskrár nr. 18/1993. Að þessu virtu taldi umboðsmaður í fyrsta lagi að skort hefði á að fram hefði farið traust og vönduð reikningsleg úttekt á þeim kostnaðarliðum sem taldir hefðu falla undir 18. gr. laga nr. 100/1992 áður en henni var beitt. Þá taldi umboðsmaður að ekki hefði legið fyrir mat á umfangi og eðli þeirrar þjónustu sem gjaldskrárnar áttu að ná til auk þess sem ekki hefði verið tekin skýr afstaða af hálfu viðskiptaráðuneytisins til þess hvaða kostnaðarliðir yrðu taldir falla undir 18. gr. laga nr. 100/1992.

Umboðsmaður tók fram að þar sem 18. gr. laga nr. 100/1992 væri ekki skattlagningarheimild í merkingu 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 yrði að leggja til grundvallar að almennt væri óheimilt að byggja fjárhæðir gjaldskrár, sem settar hefðu verið á grundvelli ákvæðisins, á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Samkvæmt orðalagi 18. gr. laga nr. 100/1992 væri gjaldtaka bundin við þá þjónustu sem Löggildingarstofan sinnti samkvæmt lögunum. Taldi umboðsmaður samkvæmt þessu að skýra yrði síðari málslið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1991 með þeim hætti að gjaldtakan stæði undir útgjöldum við þá þjónustu sem veitt hefði verið en ekki öðrum útgjöldum stofnunarinnar. Með þessu væri hins vegar ekki girt fyrir að ráðherra gæti við afmörkun á efnislegu umfangi þeirra kostnaðarliða sem heimilt væri að mæta með þjónustugjöldum tekið tillit til þess fasta kostnaðar við rekstur Löggildingarstofu sem væri í nánum og beinum efnislegum tengslum við þá þjónustu sem veitt væri á grundvelli laganna og félli undir gjaldtökuheimild 18. gr. Benti umboðsmaður á að almennt yrði að leggja til grundvallar að lagaákvæði um töku þjónustugjalda veitti ekki heimild til að jafna út þeim kostnaði sem af þjónustunni leiddi á milli einstakra gjaldenda.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til viðskiptaráðuneytisins að það tæki í fyrsta lagi skýra afstöðu til þess, í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hefðu verið í álitinu, hvaða kostnaðarliðir ráðuneytið teldi að félli undir 18. gr. laga nr. 100/1992. Í öðru lagi að það léti fara fram trausta og vandaða úttekt á þeim kostnaði sem leiddi af þeirri þjónustu sem talin yrði falla undir nefnda gjaldtökuheimild. Að svo búnu tæki viðskiptaráðuneytið mál A til endurskoðunar, kæmi fram beiðni um það frá honum, og legði mat á fjárhagslegt samræmi þeirra gjalda sem Löggildingarstofan hefði lagt á A á árunum 1994, 1995 og 1996 og þeirra reikningslegu niðurstaðna sem fram kæmu við ofangreinda athugun ráðuneytisins. Kæmi í ljós að gjaldtaka stofnunarinnar í umræddum tilvikum hefði verið hærri en sá kostnaður sem ofangreind úttekt leiddi í ljós beindi umboðsmaður loks þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leitaði leiða til að rétta hlut A.