Skattar og gjöld. Innheimta skipagjalds. Þjónustugjöld. Stjórnarskrá. Viðbrögð stjórnvalda í tilefni af breytingum á stjórnarskrá og lögum. Svör stjórnvalda til umboðsmanns.
(Mál nr. 3195/2001)

A kvartaði yfir innheimtu skipagjalds á grundvelli 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993, um eftirlit með skipum, á árunum 1998 og 1999. Í kvörtuninni voru gerðar athugasemdir við umrædda innheimtu í ljósi þess að skip A hafði ekki haft haffærisskírteini frá árinu 1997. Hefði ekki staðið til að afla þess enda hefði skipið verið notað sem veitingahús og verið vettvangur safns og sögusýningar.

Umboðsmaður tók fram að kvörtun A hefði jafnframt gefið honum tilefni til þess að taka til athugunar hver hefði orðið framgangur áforma samgönguráðuneytisins um að endurskoða gjaldtöku samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 í kjölfar breytinga á 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og með tilliti til niðurstaðna nefndar fjármálaráðherra um gjaldtökuheimildir ríkisins vegna umræddrar stjórnarskrárbreytingar sem fram komu í skýrslu hennar frá febrúar 1999. Hafði nefndin talið að fyrirkomulag um innheimtu skipagjalds, sbr. ákvæði 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 og reglugerðar frá 1993, uppfyllti tæpast meginreglur um þjónustugjöld og að 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 fullnægði ekki kröfum stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimildir. Umboðsmaður benti á að slík áform hefðu komið fram í svarbréfi samgönguráðuneytisins frá árinu 2000 við fyrirspurn hans sem rituð var eftir að honum barst afrit af umræddri skýrslu.

Umboðsmaður rakti 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993, lögskýringargögn og þær reglugerðir um innheimtu skipagjalds sem í gildi voru á þeim tíma sem atvik í máli A áttu sér stað. Var það niðurstaða umboðsmanns að umræddar reglugerðir hefðu ekki uppfyllt þær meginreglur sem ákvörðun um þjónustugjald þyrfti að byggjast á. Þá hefðu þær ekki heldur stuðst við fullnægjandi skattlagningarheimild. Hefðu reglugerðarákvæðin þannig ekki getað talist lögmætur grundvöllur til töku skipagjalds af A.

Umboðsmaður rakti þær kröfur sem gera yrði til stjórnvalda þegar grundvallarbreytingar væru gerðar á stjórnarskrá og lögum. Benti hann á að enda þótt fjármálaráðherra hefði tekið frumkvæði um athugun á gjaldtöku ríkisins í ljósi nefndrar breytingar á stjórnarskránni hefði það ekki leyst samgönguráðuneytið undan skyldu til að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að fella framkvæmd þeirra málaflokka sem undir það heyrðu til samræmis við kröfur stjórnarskrár og laga. Með áðurnefndri skýrslu nefndar fjármálaráðherra hefði samgönguráðuneytið fengið sérstakt tilefni til þess að huga að þeirri gjaldtöku sem framkvæmd var á grundvelli 28. gr. laga nr. 35/1993. Umboðsmaður benti á að samgönguráðuneytið hefði lýst því yfir í fyrrnefndu bréfi til hans að fyrirhugaðar væru breytingar á ákvæðum laga um innheimtu skipagjalds og yrði lagafrumvarp þess efnis væntanlega lagt fram á Alþingi haustið 2000. Það hefði hins vegar ekki enn verið lagt fram. Hefði skipagjald því verið innheimt af eigendum skipa í tæp sjö ár þrátt fyrir framangreinda annmarka á lagaheimild og reglugerðum. Með vísan til framangreinds taldi umboðsmaður það vera skyldu sína að lögum að vekja athygli á þessari aðstöðu og beina þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það gerði eins fljótt og kostur væri fullnægjandi reka að breytingum á síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 eða að það tæki afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti umrætt ákvæði fæli í sér heimild til töku þjónustugjalda með endurskoðun á ákvæðum reglugerðar um töku skipagjalds. Þá ákvað umboðsmaður, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, að vekja athygli Alþingis á álitinu. Tók hann fram að þau sjónarmið sem hann hefði rakið í álitinu ættu einnig við í öðrum tilvikum þar sem fyrir lægi að stjórnvöld hefðu ekki enn gert viðeigandi og eðlilegar ráðstafanir í tilefni af þeirri breytingu sem varð á 77. gr. stjórnarskrárinnar og framangreindri skýrslu nefndar fjármálaráðherra frá febrúar 1999.

Umboðsmaður gerði athugasemdir við þann óhæfilega drátt, sem ekki hafði verið skýrður, á því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans hefði svarað erindi hans í tilefni af kvörtun A. Taldi hann að þessi skortur á fullnægjandi viðbrögðum ráðuneytisins vegna fyrirspurnarbréfs hans um rúmlega eins árs skeið hefði ekki verið í samræmi við þau sjónarmið sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það tæki mál A til endurskoðunar, kæmi fram ósk þess efnis frá honum, og leitað yrði leiða til að rétta hlut hans í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu. Þá ítrekaði hann tilmæli sín í máli nr. 2957/2000, sem einnig laut að stjórnsýslu samgönguráðuneytisins, og þar sem sambærileg aðstaða hefði verið uppi, um að samgönguráðherra sæi til þess að við skipulagningu starfa í ráðuneytinu yrði þess gætt að svör við erindum umboðsmanns myndu berast innan hæfilegs tíma og að sambærileg málsmeðferð yrði ekki viðhöfð í störfum ráðuneytisins í framtíðinni. Loks voru það tilmæli umboðsmanns að skipulagningu starfa í samgönguráðuneytinu yrði framvegis hagað þannig að ekki yrði svo óhæfilegur dráttur á því að færa framkvæmd þeirra mála, sem undir ráðuneytið heyra, til samræmis við kröfur stjórnarskrár og laga.